VI SA/Wa 1888/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania reklamy apteki oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] maja 2012 r., nakazującą P.S.A. z siedzibą w L., (zwanemu dalej "skarżącą"), prowadzącemu aptekę "A." położoną w W. PI. [...] zaprzestania prowadzenia niezgodnej z art.94a ustawy Prawo farmaceutyczne reklamy apteki oraz jej działalności poprzez uczestnictwo w programach lojalnościowych o nazwach: "[...]" i "[...]" oraz nakładającą karę pieniężną w kwocie 3000 zł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia reklamy aptek "A.", należących do spółki "A." i położonych na terytorium [...]. Działania reklamowe polegały na przesyłaniu do domów pacjentów folderów dotyczących programu "[...]" oraz informowaniu o korzyściach oferowanych pacjentom w jej ramach takich jak: upusty cenowe na leki na receptę, obniżki cen na usługi rehabilitacyjne i pielęgniarskie czy bezpłatne opłacanie rachunków w placówkach A. na terenie całego kraju. W odpowiedzi na powyższe skarżąca wyjaśniła między innymi, iż nie jest organizatorem programu "[...]" natomiast apteki do niej należące są jedynie jego uczestnikami. Ponadto, strona poinformowała, że "[...]" jest specjalnym programem, prowadzonym przez spółkę e. S.A., dostosowanym do potrzeb osób po sześćdziesiątym roku życia. Jego uczestnicy mogą na korzystnych warunkach nabyć produkty i usługi m.in. nabyć po obniżonych cenach leki na receptę, usługi rehabilitacyjne i pielęgniarskie czy bezpłatnie opłacić rachunki w oddziałach A. terenie całego kraju. Nadto strona wyjaśniła, że uczestnictwo aptek "A." w programie "[...]" polega na tym, ,,(...) że dokonując sprzedaży określonych produktów, nierefundowanych ze środków publicznych, honorują uprawnienia uczestników tego Programu do skorzystania z przypisanych do tych produktów ofert rabatowych." W ocenie strony powyższe działania nie są reklamą apteki ani jej działalności. Organ I instancji rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa i nakazał skarżącej zaprzestania prowadzenia niezgodnej z art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne reklamy apteki oraz jej działalności poprzez uczestnictwo w programach lojalnościowych "[...]" oraz "[...]" oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł., nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 94a ust. 1, 2, 3, 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 107 § 1 k.p.a. i art. 94a ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, art. 129b ust.1 i 2 ustawy Prawo Farmaceutyczne, a także art. 6, art.7, art.77§1, art.80 i art. 107 k.p.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, iż postępowanie w sprawie zostało prowadzone z naruszeniem art. 7, art. 14 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., natomiast decyzja została wydana przez organ I instancji z naruszeniem art. 104 w zw. z art. 107 §1 k.p.a. Organ II instancji ustalił, że postępowanie zostało wszczęte [...]01.2012 r. w przedmiocie prowadzenia niedozwolonej reklamy aptek "A." położonych na terytorium województwa [...] należących do strony. W toku postępowania nastąpiła konkretyzacja informacji jakie apteki na terenie województwa [...]należą do strony i biorą udział w programie "[...]" (załącznik do deklaracji uczestnictwa w programie "[...]" w postaci wykazu aptek w których honorowane są karty e.) i jest to osiem aptek "A." położonych w W., G. i O. W powyższym wykazie wymieniona jest apteka "A." położona w W. Pl. [...]. Następnie organ I instancji dwukrotnie powiadomił stronę o zamiarze zakończenia postępowania administracyjnego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego - pismem z [...]03.2012 r., które dotyczyło postępowania wszczętego [...]01.2012 r. w sprawie reklamy ośmiu aptek należących do strony (znajdujących się w ww. wykazie aptek należących do strony), drugim pismem z [...]05.2012 r., które dotyczyło postępowania wszczętego [...]03.2012 r. w przedmiocie reklamy apteki "A." w W. Pl. [...]. W aktach sprawy nie ma jednakże pisma odnośnie wszczęcia drugiego postępowania, a o fakcie tym strona powiadomiona została dopiero pismem organu informującym o zamiarze jego zakończenia (pismo z [...]05.2012 r.). Fakt wszczęcia drugiego postępowania stwierdzony jest również w uzasadnieniu decyzji, gdzie organ I instancji uzasadnia, iż postępowanie zostało wszczęte [...]01.2012 r. a następnie, że [...]03.2012 r. protokołem kontroli i dotyczyło reklamy apteki "D." w W. przy Pl. [...] w zakresie jej udziału w programie "[...]." W ocenie organu II instancji niezrozumiałe jest działanie organu poprzez wszczynanie kolejnego postępowania w trakcie już trwającego i to w przedmiocie już objętym toczącym się postępowaniem a następnie wydanie decyzji orzekającej tylko co do części toczącego się postępowania. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczy jedynie apteki "A." w W., Pl. [...], natomiast co do reklamy pozostałych aptek brak jest rozstrzygnięcia, wobec czego zaskarżona decyzja nie rozstrzyga sprawy w całości i tym samym narusza art. 104 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Kolejną kwestią powodująca w ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego wadliwość przedmiotowego postępowania jest brak zawiadomienia strony o wszczęciu dnia [...] marca 2012 r. kolejnego postępowania, które w ocenie organu nie powinno być wszczynane z uwagi na już toczące się w tej materii postępowanie. Nadto Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że brak jest materiału dowodowego odnośnie udziału apteki w programie "dla mamy i maleństwa" oraz dowodu, który pozwoliłby ocenić czy program ten stanowi reklamę apteki biorącej w nim udział. Zaskarżona decyzja w sentencji zakazuje prowadzenia reklamy apteki poprzez jej uczestnictwo w programie "[...]" i "[...]" stwierdzając, że udział w tych programach jest reklamą apteki i jej działalności. W ocenie organu II instancji brak było podstaw do wydania decyzji odnośnie udziału w programie "[...]" gdyż okoliczność, że udział apteki w tym programie stanowi jej reklamę w rozumieniu art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne nie została udowodniona. Organ II instancji podzielił jednocześnie stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, że organizowanie programów lojalnościowych, które mają na celu zwiększenie liczby klientów apteki może być uznane za reklamę apteki i tym samym naruszać dyspozycję art.94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, jednakże fakt ten musi być w toku postępowania należycie udowodniony, a nie uprawdopodobniony lub wywodzony pośrednio z treści dokumentów odnoszących się do programu "[...]". Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał stanowisko organu I instancji, co do trybu nałożenia na stronę kary pieniężnej. Powołując art.129b ustawy - Prawo farmaceutyczne wskazywał, że sankcja odnosi się do niezastosowania się do przepisów ustawy, a nie do decyzji, która została wydana na jej podstawie. Zakaz prowadzenia reklamy wynika wprost z ustawy, a nie z wydanej w tej materii decyzji. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien należycie wyjaśnić czy udział apteki w programie "dla mamy i maleństwa" stanowi reklamę apteki. Należy zatem rozważyć uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty dotyczące uczestnictwa apteki w tym programie oraz o wszelkie inne związane z tym programem. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoliłby ustalić czy działania strony naruszają zakaz określony w art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Ponadto kończąc postępowanie organ I instancji winien baczyć czy wydając decyzję orzekł co do istoty sprawy którą zostało objęte całe toczące się postępowanie Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, Organ I instancji winien również ustalić czy prowadzi jedno postępowanie odnośnie wszystkich aptek należących do strony, działających na terytorium województwa dolnośląskiego, których lista została wskazana w załączniku do deklaracji uczestnictwa w programie "[...]" (w aktach sprawy), czy dwa odrębne postępowania - jedno w przedmiocie reklamy aptek z w/w listy z wyłączeniem apteki "[...]" w W., pl. [...]i drugie, odrębne, w przedmiocie reklamy tejże apteki. Istotne jest przy tym aby, w sytuacji gdy będzie prowadzić dwa odrębne postępowania, wydając decyzję sprecyzował jakiej materii ona dotyczy w celu uniknięcia wydania dwóch decyzji dotyczących tej samej apteki co stanowiłoby podstawę do jej uchylenia zgodnie z art. 156 § 3 k.p.a. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca – P.S.A. z siedzibą w L., w której wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zawierać stanowisko co do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, i to w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma, w ocenie organu II instancji, istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 2) art. 15 i 127 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zawrzeć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, 3) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zawrzeć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozbudowała przytoczone zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania przed sądem administracyjnym skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2012 r. podtrzymała wcześniej przedstawione zarzuty zawarte w skardze i zawarła polemikę z uzyskaną odpowiedzią organu na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Decyzja Głównego Inspektora nie narusza przepisów postępowania, a zwłaszcza wskazanych przez skarżącą art. 138 §2 k.p.a., art. 15 k.p.a. i 127 § 2 k.p.a., art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie organu: - iż "podziela stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, że organizowanie programów lojalnościowych, które mają na celu zwiększenie liczby klientów apteki może być uznane za reklamę apteki i tym samym naruszać dyspozycję art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne, jednakże fakt ten musi być w toku postępowania należycie udowodniony a nie uprawdopodobniony". Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego przesłankami do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji są: - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, - uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Główny Inspektor rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Wojewódzkiego Inspektora stwierdził naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przez nierozstrzygnięcie sprawy w całości oraz brak materiału dowodowego odnośnie udziału apteki w programie "dla mamy i maleństwa" oraz dowodu, który pozwoliłby ocenić czy program ten stanowi reklamę apteki biorącej w nim udział. W ocenie Sądu, Główny Inspektor prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania, a zebrany w sprawie materiał dowodowy na etapie postępowania I instancji nie był wystarczający do wydania decyzji. Prawidłowe jest stanowisko organu co do konieczności wyjaśnienia i jasnego rozstrzygnięcia całości sprawy. Nadto w zaskarżonej decyzji, organ nie zawarł stanowiska, co do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jak również sugestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ I Instancji. Zakwestionowane przez skarżącego stwierdzenie, w ocenie Sądu, nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jak również stanowiskiem co do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie, poprzez takie stwierdzenie, nie ingeruje w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, nie przesądza także o treści rozstrzygnięcia ani naruszenia przez skarżącego art. 94 a Prawa farmaceutycznego. Główny Inspektor nie narzucił organowi I instancji treści rozstrzygnięcia, jak również nie przesądził o treści rozstrzygnięcia poprzez nakazanie załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie. Stwierdził, iż fakt ten musi być należycie udowodniony a nie uprawdopodobniony, nadto wskazał, iż organizowanie programów lojalnościowych, które mają na celu zwiększenie liczby klientów apteki może być uznane za reklamę apteki a nie, że skarżący uczestniczy w programie lojalnościowym, mającym na celu zwiększenie liczby klientów apteki, co stanowi reklamę apteki. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 138 § 2 k.p.a. przekazując sprawę, organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ obowiązany jest w uzasadnieniu decyzji zawrzeć wytyczne, wskazówki czy zalecenia. Organ zgodnie z powyższym przepisem udzielił wskazówek Wojewódzkiemu Inspektorowi, a udzielone wskazówki nie przesądziły w ocenie Sądu, o rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, natomiast przepis art. 127 § 2 k.p.a. wskazuje, iż właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy administracyjnej w wyniku złożenia odwołania przez uprawnionego, w sprawie która została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. W niniejszej sprawie decyzja I instancji został wydana przez Wojewódzkiego Inspektora, wobec złożenia przez skarżącą odwołania, decyzja II instancji został wydana przez Głównego Inspektora - organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Inspektora. Organ odwoławczy nie ograniczył się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, rozpatrzył odwołanie, wydał decyzję zgodnie z treści art. 138 k.p.a., dokonał merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 2720/11). Organ udzielając wskazówek co do dalszego postępowania nie ingerował w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, wobec czego nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Nadto organ odwoławczy wydając decyzję nie naruszył art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a., bowiem działał na podstawie przepisów prawa, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Główny Inspektor rozpatrując odwołanie stwierdził naruszenie przepisów proceduralnych zawartych w k.p.a., wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.