VI SA/Wa 189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w D. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej z tytułu rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji 1. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Z. z siedzibą w D. kwotę 1206 (jeden tysiąc dwieście sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 189/15 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. o ustaleniu opłaty dodatkowej w kwocie 43 509,60zł dla Zakładu Górniczego "[...]" sp. z o.o. w D. (także jako spółka) z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. na rozpoznanie złoża węgla kamiennego w Obszarze "[...] " położonego w granicach miasta S. w województwie s. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; W dniu [...] listopada 2013 r. spółka otrzymała koncesję na rozpoznanie złoża w obszarze wskazanym w wymienionej decyzji. Zgodnie z pkt 4 koncesji zamierzone prace powinny zostać zrealizowane w okresie do 10 lat i obejmowały: 1) budowę upadowej o długości ok. 150m, prowadzącej z powierzchni do pokładu 510; 2) drążenie wyrobisk chodnikowych o łącznej długości do 50 000m; 3) odwiercenie 200 dołowych otworów badawczych o głębokości do 50m; 4) badania laboratoryjne; 5) opracowanie dokumentacji geologicznej. Szczegółowy zakres prac wraz z lokalizacją i harmonogramem opisano w "Projekcie robót geologicznych na rozpoznanie złoża węgla kamiennego w obszarze [...] " – załącznik do wniosku koncesyjnego. Zgodnie ze wskazaną w koncesji lokalizacją, przedsiębiorca powinien wykonywać działalność w granicach działki nr [...] w S., jednakże jak ustalił organ administracji działalność ta była wykonywana w obrębie nieruchomości nr [...] w S.. W tych ustaleniach została wydana decyzja z dnia [...] września 2014 r. Stwierdzając odstępstwo od koncesji w zakresie prowadzenia działalności na nieruchomości nr [...], innej od wskazanej w koncesji ([...] ), organ administracji stwierdził, że zgodnie z art. 139 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 613 i 587) – także jako ustawa – takie odstąpienie od koncesji stanowi rażące naruszenie jaj warunków, skutkujące na podstawie wymienionego przepisu ustaleniem opłaty dodatkowej w wysokości wskazanej w decyzji. Pismem z dnia 23 września 2014 r. spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] września 2014 r. i umorzenia postepowania. Przede wszystkim, jak podkreślała spółka, nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania (art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a.), co pozbawiło ją możliwości obrony. Organ powołał nieistniejące okoliczności uchybiając obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, gdyż spółka nie prowadzi robót z naruszeniem pkt 4 koncesji. Projekt robót geologicznych określa lokalizację upadowej badawczej z możliwością jej modyfikacji. Brak było więc podstaw do stwierdzenia, że spółka miała wykonywać prace wyłącznie w obrębie działki [...] w S.. Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. (w trybie art. 81 ustawy) spółka zawiadomiła organ koncesyjny o przystąpieniu do wykonywania dowierzchni wentylacyjnej – badawczej i zawiadomienie to nie zostało oprotestowane, a więc spółka uznała podjęte działania za zaaprobowane. Wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia decyzji mogłyby zostać wyjaśnione przed wydanie rozstrzygnięcia, gdyby spółka została powiadomiona o wszczęciu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Na wezwanie organu koncesyjnego z dnia 9 października 2014 r. (jakich czynności procesowych lub dowodów, mających wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła przedstawić przed wydaniem decyzji) spółka w piśmie z dnia 17 października 2014 r. przedstawiła wyjaśnienia, co do prowadzonych prac stwierdzając, że skutkiem niepowiadomienia o wszczęciu postępowania została pozbawiona możliwości dokonania jakichkolwiek czynności procesowych, w tym zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu z dokumentów lub z oględzin, który to wniosek złożyła w wymienionym piśmie. Po zawiadomieniu spółki o zakończeniu postępowania administracyjnego (27 października 2014 r.) została wydana decyzja wymieniona na wstępie. Minister Środowiska, w ramach poczynionych ustaleń, pozyskał informację na podstawie pisma z dnia 22 sierpnia 2014 r. oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wstrzymującą ruch zakładu, o prowadzeniu przez spółkę robót na podstawie koncesji w granicach innej nieruchomości (oddalonej o ok. 310-460m) od wskazanej w koncesji. Wykonywane roboty przez spółkę naruszały zatem, w ocenie organu koncesyjnego rażąco pkt 4 koncesji. Uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 64 § 4 k.p.a. (niepowiadomienia spółki o wszczęciu postępowania administracyjnego), w ocenie Ministra Środowiska niepowiadomienie spółki o wszczęciu postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, dlatego to uchybienie organu należało rozpatrywać, jako zwykłe naruszenie procedury, a nie jako rażące naruszenie prawa. Strona nie wykazała, by pomiędzy niezawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji, zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Organ koncesyjny wezwał spółkę pismem z dnia 9 października 2014 r. do wykazania, jakich czynności procesowych przed wydaniem decyzji spółka została pozbawiona, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi spółka podniosła te same argumenty, co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na decyzję Zakład Górniczy "[...]" sp. z o.o. w D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia obu decyzji administracyjnych oraz wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Sąd postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. art. 6, 7-10, 77, 61 § 4 k.p.a.). Zdaniem skarżącej niepowiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego pozbawiło ją możliwości obrony przysługujących skarżącej praw, a zwłaszcza wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego stanowiącego podstawę decyzji wydanej w pierwszej instancji. W rezultacie skarżąca nie wie na podstawie jakiego materiału dowodowego decyzja ta została podjęta. Gdyby skarżące wiedziała, że Minister Środowiska zamykając postępowanie wyda decyzję ostateczna na podstawie tego samego materiału, który stanowił podstawę wydania decyzji w pierwszej instancji, złożyłaby wniosek o przeprowadzenie nowych dowodów, np. z przesłuchania strony, bądź o przeprowadzenie rozprawy. Tymczasem skarżąca została pozbawiona takiej możliwości Odnosząc się do zarzutu merytorycznego (wykonywania działalności na nieruchomości niewskazanej w koncesji) skarżąca akcentowała dowolność przyjęcia przez organ administracji wykonywanie przez spółkę upadowej badawczej, a nie dowietrznej wentylacyjnej. Obiekty te mogą wyglądać podobnie i być wykonywane w taki sam sposób, lecz mają zupełnie inny cel. Dowierzchnia wentylacyjna służy wspomaganiu upadowej badawczej, prawdą jest natomiast, że koncesja o niej nie wspomina. Niemniej jednak skarżąca mogła wykonywać niezbędne dla realizacji koncesji prace bezpośrednio w niej nieprzewidziane. Zdaniem skarżącej rozpoznając złoże węgla kamiennego nie mogła ograniczyć się do działki [...] , gdyż cel działań nie zostałby osiągnięty. W związku z tym roboty mogą być wykonywane w całej powierzchni rozpoznania, której rzut ma 7,8 km², dlatego skuteczna wentylacja wyrobisk nie może zostać zapewniona wyłącznie przez upadową badawczą. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zasadniczym zarzutem skarżącej był zarzut niepowiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, co z kolei przekładało się na uniemożliwienia spółce wypowiedzenia się przed wydanie decyzji przez organ administracji w pierwszej instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, co potwierdził organ administracji, że w istocie pierwszą czynnością, o której dowiedziała się skarżąca, było wydanie w dniu [...] września 2014 r. decyzji w pierwszej instancji ustalającej skarżącej opłatę dodatkową w kwocie 43 509,60zł za wykonywanie działalności z rażącym naruszeniem warunku podanego w pkt 4 koncesji (prowadzenie działalności na innej nieruchomości od wskazanej w koncesji). Decyzje tę skarżąca otrzymała, jak wskazano we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 15 września 2014 r.). Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie jest ustalenie kręgu osób, które mają przymiot strony, powiadomienie ich: o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), o zebraniu całości materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z tym materiałem (art. 10 § 1 k.p.a.), jak również o innych podjętych w sprawie czynnościach, jeśli wymagają tego przepisy procesowe, a następnie doręczenie każdej ze stron wydanych w sprawie rozstrzygnięć wraz z pouczeniem o możliwości ich zaskarżenia (art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego - art. 10 § 1 k.p.a. - nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań i wniosków. W razie zaniedbania przez organ administracji publicznej obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (przez co należy rozumieć całe postępowanie), postępowanie administracyjne obarczone jest uchybieniem dającym podstawę do jego wznowienia. W myśl, bowiem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie ma przy tym znaczenia, co podnosił organ odwoławczy, czy pomiędzy niezawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a treścią wydanej decyzji zachodzi jakikolwiek związek przyczynowy. Brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania nie może być konwalidowany przez organa administracji późniejszym umożliwieniem stronie wypowiedzenia się, jakie czynności procesowe (wnioski i żądania) chciałaby złożyć przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, gdyby była powiadomiona, że postępowanie w określonym kierunku zostało wszczęte. Nie można przyjąć za prawnie zasadne i poprawne stwierdzenie organu, iż niepowiadomienie strony o wszczęciu z urzędu postepowania administracyjnego nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Stwierdzenie takie prowadzi, bowiem do wniosku, iż postępowanie prowadzone w pierwszej instancji w istocie nie ma znaczeni, co w świetle przepisów postępowania jest nie do przyjęcia, gdyż organ pierwszej instancji ma obowiązek odnieść się w swoim rozstrzygnięciu do twierdzeń i stanowiska strony, czego w sprawie nie uczynił nie znając tego stanowiska strony. Brak, zatem było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu w pierwszej instancji nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie. W doktrynie podkreśla się, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, str. 787). Natomiast, jako brak udziału strony w postępowaniu przyjmuje się: a) brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony, b) zawiadomienie o wszczęciu, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach, c) niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych (B. Adamiak /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2011, str. 554). W związku z tym naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Także stanowisko orzecznictwa w tym zakresie nie pozostawia wątpliwości, co do tej kwestii. W orzecznictwie tym podkreśla się, że postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu organ administracji nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i do umożliwienia złożenia przez nią odwołania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w danej sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie I OSK 1169/2011, czy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2012 r. wydane w sprawach VI SA/Wa 1574/12 i VI SA/Wa 1663/12). W tych okolicznościach ocena materialno-prawna zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna, gdyż niweczyłaby zasadność zapewniania czynnego udziału w postępowaniu jego stronie. Podkreślić należy, że dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r. III RN 200/2001 OSNAPiUS 2003/24 poz. 582). Uchybienia organu administracji na etapie postępowania w ramach pierwszej instancji przesądziły o wadliwości całego postępowania administracyjnego, a więc także w zakresie rozstrzygnięcia ostatecznego utrzymującego w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Strona zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma prawo brać czynny udział w toku całego postępowania administracyjnego. Stąd też konieczne było dla prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów postępowania, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) orzekł, jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.