VI SA/Wa 1890/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie chodnika oddala sprzeciw Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę [...] w [...] (dalej: "Strona", "Wspólnota", "Skarżąca"), jest decyzja z [...] maja 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania Strony, uchylająca na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r., Nr [...] orzekającą o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie chodnika w pasie drogowym i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wnioskiem z 10 lipca 2020 r. Strona wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w rejonie ul. [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik B" w okresie od 14 lipca 2020 r. do 30 grudnia 2020 r. Kolejno przy pismach z 8 września 2020 r. oraz 29 stycznia 2021 r. Strona zmodyfikowała swoje żądanie określając ostateczny okres zajęcia pasa drogowego ww. drogi powiatowej do 30 grudnia 2020 r. SKO wyjaśniło, że decyzją z [...] lutego 2021 r., znak [...] Prezydent [...] odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. o pow. 12,50 m2 w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie ul. [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik B" w okresie od 14 lipca 2020 r. do 30 grudnia 2020 r. Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, że wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego zalegalizowałoby precedens zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Wspólnota ustawiając rusztowanie w pasie drogowym wprowadziła zmiany w istniejącej organizacji ruchu przed uzyskaniem czasowej organizacji ruchu w rej. ul. [...], tym samym poprzez brak zawiadomienia na co najmniej 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu do organu zarządzającego ruchem oraz do właściwego komendanta Policji naruszyła przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem oraz przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. Rozpatrując odwołanie od decyzji I instancji SKO, po przytoczeniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa stwierdziło, że zestawienie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. Nr 1264) wskazuje, że zezwolenie zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku. Stosownie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym datą wszczęcia postępowania był dzień 13 lipca 2020 r. Wspólnota wystąpiła natomiast z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego od 14 lipca 2020 r. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że niedopuszczalnym jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres przed złożeniem wniosku przez stronę. Na gruncie niniejszej sprawy nie ma natomiast tego typu sytuacji, bowiem czasookres zajęcia pasa drogowego przez Wspólnotę dotyczy okresu po wszczęciu postępowania przez organ, zaś zezwolenie zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku. Kolegium dodało, że organ I instancji w uzasadnieniu podjętej decyzji poświęca wiele miejsca na szczegółowy opis stanu faktycznego sprawy dotyczącego w głównej mierze umieszczenia przedmiotowego rusztowania w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenia te dotyczą innego przedmiotu postępowania administracyjnego tj. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wszczynanego z urzędu na innej podstawie prawnej. Brak jest natomiast wyjaśnienia z jakiego powodu Stronie odmówiono udzielenia zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. 12,50 m w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie ul. [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik B" w okresie od 14 lipca 2020 r. do 30 grudnia 2020 r. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzję SKO z [...] maja 2021 r. wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na Jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisu postępowania, art. 138 § 2 K.p.a., mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, z uwagi na rzekome istnienie konieczności wyjaśnienia określonego zakresu sprawy poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, podczas gdy w istocie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone kompleksowe postępowanie dowodowe, w toku którego wyjaśniono wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w konsekwencji nie pozostały do wyjaśnienia jakiekolwiek okoliczności oraz nie został do przeprowadzenia jakikolwiek dowód - co przesądza o tym, że uchylenie zaskarżonej decyzji było wadliwe, zaś w okolicznościach sprawy, obowiązkiem organu było wydanie decyzji reformatoryjnej, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., tj. decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (pkt 1), bądź uchylenia jej i w tym zakresie orzeczenia, co do istoty sprawy (pkt 2). W uzasadnieniu skargi Skarżący obszernie uargumentował zarzuty skargi. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Wyjaśnienia wymaga, że rozpoznając sprzeciw wniesiony w trybie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), Sąd ocenia jedynie, zgodnie z art. 64e P.p.s.a., istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dotyczy zatem wyłącznie jej zgodności z art. 138 § 2 K.p.a., czyli oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie weryfikuje zaś w tym trybie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie ocenia istoty sprawy, ani nie przesądza o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem zastosowanie przez SKO art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie którego Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r., odmawiającą Skarżącej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według Skarżącej rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymaga przeprowadzenia dodatkowych dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego, w związku z czym Kolegium miało podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego było obowiązane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie Prezydenta [...] decyzją z [...] lutego 2021 r., odmówił Wspólnocie udzielenia zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. o pow. 12,50 m2 w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie ul. [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik B" w okresie od 14 lipca 2020 r. do 30 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ dokładnie opisał okoliczności zajęcia pasa drogowego przez Wspólnotę oraz przebieg postępowania administracyjnego wszczętego w niniejszej sprawie. Wyjaśniając przyczyny odmowy wydania zezwolenia na zajęcie przez Wspólnotę pasa drogowego, organ I instancji wskazał, że Strona nie ustalając prawidłowo właściciela terenu oraz statusu gruntu podjęła ryzyko i zajęła pas drogowy nie czekając na zezwolenie na jego zajęcie, tymczasem nawet samo złożenie wniosku nie uprawniało Strony do zajęcia pasa drogowego i Strona nie zwolniła zajętego pasa drogowego mimo pouczenia o tym obowiązku w protokole z [...] lipca 2020 r. Organ I instancji uznał, że niemożliwe było wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla Wspólnoty po rzeczywistym zakończeniu robót, gdyż organ wydając zezwolenie Wspólnocie zgodne z jej wnioskiem, zalegalizowałby niejako zajęcie pasa drogowego bez stosowego zezwolenia. Organ I instancji dodał też, że Wspólnota ustawiając rusztowanie budowlane na chodniku w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...] wprowadziła tym samym zmiany w istniejącej organizacji ruchu pieszych przed uzyskaniem projektu czasowej organizacji ruchu (24.08.2020r. data zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu nr [...]) naruszyła także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017., poz. 784 z późn. zm). Rozpatrując odwołanie od decyzji I instancji SKO, nie zgodziło się ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której organu I instancji wydając zezwolenie Wspólnocie zgodne z jej wnioskiem, zalegalizowałby niejako zajęcie pasa drogowego bez stosowego zezwolenia. SKO wyjaśniło, że datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był dzień 13 lipca 2020 r., a Wspólnota wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego od 14 lipca 2020 r., zezwolenie natomiast zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, że organ I instancji, odmawiając wydania Wspólnocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na to, że przed rozpoznaniem tego wniosku Wspólnota dokonała zajęcia pasa drogowego, w istocie rzeczy nie rozpoznał merytorycznie wniosku Wspólnoty z 10 lipca 2020 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w rejonie ul. [...] poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik B" w okresie od 14 lipca 2020 r. do 30 grudnia 2020 r. Należy podkreślić, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne. Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Jak wynika z art. 41 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, skoro datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, jak wskazało Kolegium, był dzień 13 lipca 2020 r., a Wspólnota wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego od 14 lipca 2020 r. i zezwolenie zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku, organ I instancji obowiązany był do rozpoznania wniosku Wspólnoty zgodnie z wymogami określonymi w art. 39 ust. 1 oraz 40 ust. 1 u.d.p. W decyzji I instancji brak jest natomiast jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Pomimo obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do istoty sprawy i nie rozważył, czy istnieją podstawy do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wskazane przez Wspólnotę cele, czy też zachodzą okoliczności wykluczające wydanie zezwolenia, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. Oznacza to, że organ I instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego w zakresie, który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku Wspólnoty. Stanowi to natomiast naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) w zakresie, którego wyjaśnienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.