VI SA/Wa 1895/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę W dniu [...] czerwca 2007 r. A. C. (dalej jako skarżąca) przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, przeprowadzanego przez Komisję Egzaminacyjną ds. aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik egzaminu konkursowego skarżącej na 188 punktów. Od powyższej uchwały skarżąca złożyła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym wskazała na naruszenie art. 53: ust. 3 ustawy z unia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późń. zm. ) (dalej jako "ustawa"), polegające na uznaniu, iż w zakres przedmiotowy egzaminu konkursowego wchodzą zagadnienia, których dotyczą pytania nr 243, 245, 247 - oparte na przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. Skarżąca podniosła, że zakres wskazanych pytań dotyczy pojęcia organów ochrony prawnej, które to pojęcie jest niejednoznaczne i niezdefiniowane. Skarżąca wskazała również, iż literalna treść art. 331 ust. 3 ustawy wskazuje, iż zakres przedmiotowy egzaminu konkursowego dotyczyć może tylko takich organów ochrony prawnej, które posiadają samorząd zawodowy w rozumieniu art. 17 § 1 Konstytucji RP, natomiast prokuratura takiego samorządu nie posiada. W konsekwencji skarżąca wniosła o weryfikację wyniku egzaminu konkursowego ustalonego przez Komisję Egzaminacyjną i uznanie, że uzyskała ona wynik pozytywny. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania A. C., wydał w dniu [...] sierpnia 2007r. na podstawie art. 138 § 1 Kpa w zw. z art. 3310 ust. 2 ustawy decyzję w której w całości utrzymał w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., w kwestii ustalenia wyniku z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską stwierdzając, ze złożone odwołanie jest bezzasadne. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż dokonał szczegółowej analizy przeprowadzonego egzaminu, zarówno pod kątem prawidłowości jego przygotowania, w tym przygotowania testu egzaminacyjnego, jak również pod kątem przebiegu samego egzaminu. W wyniku tej analizy Minister stwierdził, iż przedmiotowy egzamin został przeprowadzony zgodnie z przepisami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej ds. aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2164 z poźń. zm.). Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół, a także uchwała Komisji Egzaminacyjnej została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Minister podkreślił także, iż ułożony test egzaminacyjny, który rozwiązywali kandydaci, w pełni odpowiadał kryteriom określonym w art. 339 ust. 1 oraz art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Minister dokonał ponadto ponownego sprawdzenia karty odpowiedzi i przeliczenia punktów, w wyniku czego ustalił, iż uchwała Komisji Egzaminacyjnej jest w tym zakresie w pełni prawidłowa, a skarżąca uzyskała z egzaminu konkursowego 188 punktów. Odnosząc się, do podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawych - poprzez umieszczenie w teście egzaminacyjnym pytań nr 243, 245, 247 nie objętych wskazanym w tym przepisie zakresem przedmiotowymi egzaminu Minister stwierdził, iż jest to zarzut całkowicie chybiony. Zakres egzaminu obejmuje bowiem sprawdzenie wiedzy kandydata z zakresu organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej. Do organów ochrony prawnej zalicza się z jednej strony organy powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, ale również organy zajmujące się kontrolą przestrzegania prawa, do których zalicza się między innymi prokuratura. Minister wskazał, iż prawidłowa interpretacja art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawych prowadzi do wniosku, że egzamin obejmuje wiedzę dotyczącą sądownictwa i samorządu radcowskiego, a także prokuratury, jako innego organu ochrony prawnej. Minister wskazał ponadto, iż zaskarżone pytania opierały się na konkretnych przepisach ustawy o prokuraturze i w tym zakresie zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Minister podniósł również, iż decyzja ustalająca wynik egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, i nie ma tutaj możliwości wyboru i swobodnej oceny, czy uzyskany przez kandydata wynik uznać za pozytywny. Ustawa o radcach prawnych jednoznacznie przesądza, iż pozytywny wynik egzaminu uzyskuje kandydat, który uzyskał co najmniej 190 punktów, co w przypadku skarżącej nie miało miejsca. Wobec powyższego Minister uznał, iż brak jest podstaw do podjęcia decyzji uznającej wynik egzaminu konkursowego A. C. za pozytywny, w związku z czym odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej nie mogło zostać uwzględnione. W dniu [...] października 2007 r. A. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2007 r., w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. W skardze wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją uchwały Komisji Egzaminacyjnej ds. aplikacji radcowskiej na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, z powodu naruszenia prawa materialnego art 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że pytania nr 243, 245 i 247 mieszczą się w zakresie przedmiotowym egzaminu konkursowego. Skarżąca wniosła ponadto o uznanie, iż otrzymała pozytywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż pojęcie organów ochrony prawnej jest pojęciem niejednoznacznym i w zasadzie niezdefiniowanym. Przytoczyła definicję organów ochrony prawnej, z której wynika, iż organy te dzielą się na organy rozstrzygające, organy kontroli legalności i organy pomocy prawnej. Powołała się także na publikację, z których wynika, iż istnieją rozbieżności z zakresie jakie organy wchodzą w skład określonej grupy organów ochrony prawnej. Wskazała ponadto, iż Konstytucja RP rozróżnia pojęcie organów kontroli państwowej i organów ochrony prawnej i wymienia wśród tych organów Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich i Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. W dalszej części skargi skarżąca wskazała na art. 17 ust. i Konstytucji RP, który stanowi o tworzeniu samorządów zawodowych. Skarżąca wymieniając istniejące samorządy zawodowe stwierdziła, iż nie ma wśród nich prokuratury. Także sama Konstytucja nie odnosi się w żaden sposób do pozycji ustrojowej prokuratury. Skarżąca w oparciu o dokonaną literalną wykładnię art. 331 ust. 3 ustawy wskazała ponadto, iż zakres przedmiotowy egzaminu konkursowego obejmuje jedynie wiedzę na temat organów ochrony prawnej, które posiadają samorząd w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Za takim rozumieniem treści art. 331 ust. 3 ustawy przemawia jej zdaniem dokonanie także wykładani celowościowej tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że sama skarżąca wskazuje, że w doktrynie prawa nie budzi wątpliwości, że prokuratura zaliczona jest do organów ochrony prawnej. Wątpliwości co najwyżej budzi klasyfikacja określonych organów do przyjętego na gruncie doktryny podziału, na organy rozstrzygające, organy kontroli legalności i organy pomocy prawnej. Fakt, iż powstają pewne wątpliwości w zakresie przyporządkowywania danych organów do określonej grupy, nie świadczy jeszcze, w ocenie Ministra, iż pojęcie organów ochrony prawa jest pojęciem niejednoznacznym i niezdefiniowanym. Organ zwrócił uwagę, iż jedną z definicji takich organów przytacza sama skarżąca wskazując za S. Włodyką, że "organy ochrony prawnej to organy specjalnie powołane do sprawowania ochrony prawnej i specjalnie pod tym kątem widzenia zorganizowane". W oparciu o tą definicję nie sposób przyjąć, że prokuratura nie jest organem ochrony prawnej. Zdaniem organu zupełnie chybionym argumentem jest powoływanie się na treść Konstytucji RP, która w rozdziale IX zatytułowanym "Organy Kontroli Państwowej i Ochrony Prawa" wymienia Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich i Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż Konstytucja w rozdziale IX nie wymienia wszystkich organów ochrony prawnej, ani też nie definiuje w żaden sposób tych organów. W rozdziale tym wskazane zostały jedynie centralne organy o istotnym znaczeniu dla państwa, które noszą cechy organów ochrony prawnej i kontroli państwowej. Nietrafny jest także - w ocenie organu - zarzut skarżącej, dotyczący brzmienia art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z treścią tego przepisu egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata z zakresu prawa - samorządu radców prawnych i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten w żadnym wypadku nie dotyczy jedynie, na co wskazuje skarżąca, takich organów ochrony prawnej, które posiadają samorząd. Nadto organ podkreślił, że wątpliwości skarżącej wzbudziły jedynie pytania nr 243, 245 i 247, na które udzieliła ona błędnych odpowiedzi, natomiast pytania nr 244 i 246, które także dotyczą instytucji prokuratury, nie zostały już zaskarżone jako wykraczające poza zakres przedmiotowy egzaminu. Organ wyraził zdziwienie, że naruszenia prawa materialnego skarżąca dopatrzyła się jedynie w niektórych pytaniach dotyczących tego samego zakresu prawa tj. regulacji dotyczących innych organów ochrony prawnej. W piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżąca zwróciła uwagę na konieczność ścisłej, literalnej wykładni przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, wskazując jednocześnie, ze wyliczenie dziedzin prawa wchodzących w zakres egzaminu konkursowego na aplikację radcowską jest enumeratywne i nie podlega rozszerzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. C. skargi od decyzji Ministra Sprawiedliwości Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisów art. 332 ust. 1 i 4 ww. ustawy o radcach prawnych Minister Sprawiedliwości każdego roku powołuje zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich (zespół konkursowy), który przygotowuje jeden zestaw pytań w formie testu wyboru (test składa się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa; pozytywny wynik otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów - por. art. 339 ust. 1 i 3 ustawy; uprawnia go to do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu 2 lat od ogłoszenia wyników egzaminów - por. art. 33 ust. 3 ustawy). Zgodnie z przepisami art. 331 ust. 1 i 2 ustawy egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powoływane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych. Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Jak stanowi natomiast art. 3310 ust. 1 i 2 ustawy, po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze sformułowany został jeden zarzut - naruszenia prawa materialnego tj. art. 331 ust 3 ustawy o radcach prawnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zakres przedmiotowy pytań opartych na przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze mieści się w granicach materiału objętego egzaminem konkursowym. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca odniosła się jedynie do trzech pytań, na które udzieliła błędnej odpowiedzi, nie formułując jednocześnie zarzutów w stosunku do pytań obejmujących swoim zakresem ustawę o prokuraturze, na które jej odpowiedzi były prawidłowe. W tym kontekście nie można tracić z pola widzenia faktu, iż pytania odnoszące się do ustawy o prokuraturze dotyczyły w teście wyboru wszystkich zdających egzamin. Gdyby uwzględnić zarzuty skarżącej sformułowane na tym tle, musiałoby dojść do zakwestionowania wszystkich pytań z tego zakresu, a więc i tych, na które skarżąca odpowiedziała poprawnie, co w konsekwencji pogarszałoby jej sytuację. Z drugiej strony trudno uznać, żeby z uwagi na ewentualne objęcie testem dziedzin prawa niewymienionych w art. 331 ust. 3 ustawy, tylko z tego powodu nadać błędnym odpowiedziom walor odpowiedzi prawidłowych. Pamiętać przy tym należy, że dla pomyślnego złożenia egzaminu wystarczyło z zestawu 250 pytań udzielić prawidłowej odpowiedzi na 190 pytań. Istniała więc stosunkowo duża liczba pytań (60), na które dopuszczalne było udzielenie błędnej odpowiedzi, tak z powodu niewiedzy zdającego, jak i nieprawidłowego zrozumienia pytania, czy wreszcie niewłaściwej interpretacji przepisów określających zakres przedmiotowy egzaminu. Skarżąca powyższy limit przekroczyła. Przepis art. 331 ust. 3 ustawy określa zakres przedmiotowy egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Został on sformułowany na zasadzie wyliczenia dziedzin, gałęzi prawa, z których wiedza kandydatów na aplikantów podlega sprawdzeniu, a nie ściśle sprecyzowanych aktów prawnych. Z tego powodu pytania egzaminacyjne mogą dotyczyć szerokiego zakresu zagadnień składających się na daną dziedzinę. Celem tego przepisu, który trzeba mieć na uwadze dokonując jego interpretacji, jest objęcie egzaminem możliwie szerokiego zakresu materiału objętego studiami na wydziałach prawa, gdyż takie podejście pozwala lepiej sprawdzić znajomość wiedzy prawniczej przez przyszłych aplikantów. Zgodnie z powołanym przepisem egzamin konkursowy obejmuje m. in. prawo o ustroju sądów, samorządu radców prawnych i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej. Ochrona prawna jest to przede wszystkim działalność (wyspecjalizowanych organów państwowych) podejmowana w celu ochrony prawa. Może posiadać charakter represyjny lub prewencyjny. Ochrona o charakterze represyjnym występuje w przypadku naruszenia prawa, natomiast ochrona o charakterze prewencyjnym zachodzi wówczas, kiedy prawo nie zostało jeszcze naruszone (por. Organy ochrony prawnej RP, Sławomir Serafin Bogumił Szmulik, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007). Organami ochrony prawnej nazywamy "organy specjalnie powołane do sprawowania ochrony prawnej i specjalnie pod tym kątem widzenia zorganizowane" (S. Włodyka, Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1975). Jak wynika z powołanych w skardze i odpowiedzi na skargę publikacji, w doktrynie nie budzi wątpliwości, że prokuraturę należy zaliczyć do organów ochrony prawnej, a z uwagi na rodzaj sprawowanej kontroli do organów kontroli legalności. Powyższa okoliczność nie jest sporna między stronami. Wskazane w skardze wątpliwości w zakresie przyporządkowania danych organów do określonej grupy, czy to organów rozstrzygających, kontroli legalności czy też obsługi prawnej, nie powodują, że pojęcie organów ochrony prawa jest pojęciem niejednoznacznym i niezdefiniowanym. Pamiętać przy tym należy, ze skarżąca kwestionuje zakres pytań odnoszących się do prokuratury, która jest - co wynika bezspornie ze wszystkich wskazanych przez strony opracowań - jednym z głównych organów ochrony prawa. W ocenie Sądu nieuprawniona jest interpretacja przepisu art. 331 ust. 3 ustawy odwołująca się do regulacji zawartych w Konstytucji RP w rozdziale IX "Organy Kontroli Państwowej i Ochrony Prawa". Zgodzić się należy z organem, że nie może ulegać wątpliwości, że Konstytucja w rozdziale tym nie wymienia wszystkich organów ochrony prawnej, a tylko organy centralne o istotnym znaczeniu dla państwa. Brak jest tam bowiem sądów, adwokatury czy samorządu radców prawnych, które bez żadnych wątpliwości należą do organów ochrony prawnej. Na aprobatę nie może również zasługiwać taka wykładnia ww. przepisu, zgodnie z którą, egzamin obejmuje wiedzę jedynie na temat organów ochrony prawnej posiadających samorząd. Zauważyć bowiem trzeba, że z grona tych organów zostały niejako przed nawias wyciągnięte sądy i samorząd radców prawnych, co z pewnością wynika z korporacyjnego charakteru egzaminu i jego specyfiki zawodowej (w ustawie o adwokaturze miejsce samorządu radców prawnych zajął samorząd adwokacki). Nie oznacza to jednak, że omawiany przepis dotyczy tylko tych organów ochrony prawnej, które mają zorganizowany samorząd. Za takim rozumieniem tego przepisu nie przemawia ani wykładnia literalna, ani funkcjonalna czy też systemowa. Pamiętać bowiem należy, ze prokuratura, powołana do ochrony praworządności, jest jednym z podstawowych organów ochrony prawnej i brak uzasadnienia dla jej wyłączenia z zakresu egzaminu na aplikację radcowską poprzez dokonanie wykładni ww. przepisu zaproponowanej przez skarżącą. Reasumując - w ocenie Sądu - organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych i w konsekwencji zasadnie uznał, że zakres egzaminu na aplikację radcowską wynikający z testu wyboru mieści się w granicach materiału objętego egzaminem konkursowym. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.