VI SA/Wa 1896/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wykonania uchwał Zarządu Polskiego Związku Sportowego oddala skargę P. (dalej także jako P.) przy piśmie z [...] kwietnia 2007 r., nr [...], przesłał Ministrowi Sportu uchwałę Zarządu P. nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie "Regulaminu rejestracji i licencjonowania w P." oraz Komunikat Zarządu P. z [...] listopada 2006 r. w sprawie opłat na rzecz P. w 2007 r. ze zmianami z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor Departamentu Prawno-Kontrolnego w Ministerstwie Sportu pismem z [...] maja 2007 r., nr [...] zwrócił się do P. o dostarczenie kalkulacji kosztów wydania licencji zawodniczej będącej podstawą określenia stawek opłat za licencje zawodnicze zawarte w wyżej opisanym Komunikacie Zarządu P., w szczególności o wyjaśnienie różnic w kosztach wydania licencji dla zawodników zrzeszonych i niezrzeszonych w kontekście art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298, ze zm.), cytowanej dalej jako ustawa o sporcie kwalifikowanym. W odpowiedzi związek sportowy stwierdził, że wysokość opłat pobieranych za wydanie rocznej licencji zawodnika zrzeszonego została skalkulowana na podstawie wieloletnich doświadczeń i wyliczeń. Przy kalkulowaniu opłaty uwzględniono również sumy wnoszone przez kluby w postaci opłat członkowskich i opłat rejestracyjnych, pokrywające część kosztów systemu licencyjnego, co pozwalało na utrzymanie opłat licencyjnych dla zawodników zrzeszonych na poziomie niższym, niż zawodników niezrzeszonych. Natomiast opłaty za licencję dla zawodnika niezrzeszonego kalkulowane były na podstawie kosztów licencjonowania zawodników zrzeszonych oraz sumy opłat z nich wynikających. Do tych wyjaśnień dołączono cennik, wyszczególniający opłaty rejestracyjne i licencyjne dla zawodników. Ponadto powołano się na stanowisko Ministra Sportu zawarte w uzasadnieniu projektu nowego prawa sportowego z dnia 2 maja 2007 r. Minister Sportu decyzją z [...] lipca 2007 r., nr [...],: zawiesił wykonanie uchwały Zarządu P. z [...] listopada 2006 r. ze zmianami z dnia [...] lutego 2007 r. pt. "Komunikat Zarządu P." w sprawie opłat na rzecz P. w 2007 r. w punktach 7-12, jako niezgodnej z art. 29 ust. 7 i ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym, zawiesił wykonanie uchwały Zarządu P. nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie "Regulaminu rejestracji i licencjonowania w PZJ" w punkcie 2.2 zdanie czwarte, jako niezgodnego z art. 29 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym, zobowiązał Zarząd P. do uchylenia wyżej wymienionych uchwał we wskazanym zakresie w terminie 30 dni od doręczenia decyzji. Z faktu, że wysokość opłat za licencję dla zawodników niezrzeszonych jest trzykrotnie wyższa od analogicznej opłaty dla zawodników zrzeszonych, Minister wnioskował, że określone w uchwale Zarządu P. z [...] listopada 2006 r. opłaty za licencję przekraczają koszty przyznania licencji. Takie różnicowanie wysokości opłat dla zawodników zrzeszonych i niezrzeszonych było niedopuszczalne w świetle treści art. 29 ust. 7 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Przytoczone przez Zarząd wyjaśnienia co do sposobu określania wysokości opłat organ uznał za niewystarczające. Odnosząc się do punktu 12 ww. Komunikatu oraz do punktu 2.2 zdanie czwarte uchwały Zarządu P. nr [...], organ wskazał, że uzależniono w nich wydanie licencji odpowiednio od wniosku WZJ/OZJ i klubu zawodnika, co pozostawało w sprzeczności z art. 29 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Pismem z [...] lipca 2007 r. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie zawieszenia wykonania uchwały Zarządu P. w sprawie opłat na rzecz P. w 2007 r. i cofnięcie decyzji o zobowiązaniu Zarządu P. od uchylenia tej uchwały w zakresie punktów 7-11 Komunikatu Zarządu P. w sprawie opłat na rzecz P. w 2007 r. Ponadto związek informował o nowym brzmieniu punktu 12 ww. Komunikatu oraz punktu 2.2 zdanie czwarte uchwały Zarządu P. nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie "Regulaminu rejestracji i licencjonowania w P.". W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że system licencjonowania jest ściśle powiązany z systemem szkolenia, przepisami porządkującymi współzawodnictwo sportowe i regulaminami oraz oparty jest na prowadzonej dokumentacji sportowej i rejestrach wyników. Przedstawiając kalkulację kosztów wydania licencji zawodnikom zrzeszonym i niezrzeszonym, związek argumentował, że opłata za przyznanie licencji zawodnika niezrzeszonego nie jest wyższa, niż koszt jej przyznania, co sprawia, że także analogiczna opłata pobierana od zawodnika zrzeszonego nie jest wyższa od kosztów przyznania. To zaś sprawia, że obie opłaty są zgodne z art. 29 ust. 7 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Sportu decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyznaczył także stronie trzydziestodniowy termin na uchylenie uchwały, biegnący od dnia otrzymania decyzji. Podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ stwierdził, że art. 29 ust. 7 ustawy o sporcie kwalifikowanym ma charakter normy powszechnie obowiązującej. W jego ocenie zróżnicowanie opłat licencyjnych dla zawodników zrzeszonych i niezrzeszonych było sprzeczne nie tylko z treścią ww. przepisu, ale i z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równego traktowania obywateli. Natomiast Zarząd P. nie wskazał nowych, wiarygodnych przesłanek przemawiających za zróżnicowaniem opłat licencyjnych dla zawodników zrzeszonych i niezrzeszonych, a które to zróżnicowanie w ocenie organu stało w sprzeczności nie tylko z treścią ww. przepisu, ale i z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równego traktowania obywateli. Opisaną wyżej decyzję P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej rozstrzygnięcia co do punktów 7-11 Komunikatu Zarządu P. w sprawie opłat na rzecz Związku w 2007 r. Zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odmówienie wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę oraz obrazę art. 29 ust. 7 ustawy o sporcie kwalifikowanym poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Domagał się uchylenia decyzji w zaskarżonym zakresie oraz rozstrzygnięcia o kosztach. Podniósł, że niższe stawki opłat licencyjnych dla zawodników zrzeszonych w klubach były skutkiem uwzględnienia kosztów ponoszonych z racji klubowej przynależności oraz skutkiem uwzględnienia partycypacji klubów w kosztach ponoszonych przez P., w tym kosztach przyznawania licencji. W takiej sytuacji zrównanie opłat dla zawodników zrzeszonych i niezrzeszonych byłoby przyznaniem nieuzasadnionej premii tej ostatniej grupie zawodników, i to stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa. Ponadto uzasadnienie decyzji było w ocenie skarżącego wewnętrznie sprzeczne, z jednej kwestionujące różnicowanie opłat, a z drugiej podważające wiarygodność wyliczeń uzasadniających różnicowanie. W odpowiedzi Minister Sportu wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że odmawia wiarygodności jedynie kalkulacji kosztów wydania licencji zawodniczych, jako niepełnej. W ocenie organu przedstawiała ona tylko koszt wydania licencji dla zawodników zrzeszonych w klubach, a pomijała liczbę zawodników niezrzeszonych i wpływy od nich uzyskiwane. Kalkulacja odzwierciedlająca rzeczywisty koszt wydania licencji powinna bowiem uwzględniać liczebność obu tych grup zawodników. Minister przedstawił przy tym własny sposób dokonania odpowiednich kalkulacji. Ponadto podniósł, że wprowadzone przez Zarząd P. zróżnicowanie wysokości opłat licencyjnych stanowi wyraz polityki związku, zmierzającej do wymuszenia na zawodnikach zrzeszania się w klubach sportowych. To zaś pozostaje w sprzeczności także z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 17 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Polski związek sportowy może pobierać opłatę za przyznanie licencji zawodnika w wysokości nieprzekraczającej kosztów jej przyznania. P. przedłożył Ministrowi Sportu i Turystyki, działającemu w myśl art. 18 ust. 1 ww. ustawy jako organ nadzoru nad działalnością polskich związków sportowych, Komunikat Zarządu P. z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie opłat na rzecz P. w 2007 r. ze zmianami z dnia [...] lutego 2007 r. Opłaty te dotyczyły, między innymi, licencji dla zawodników zrzeszonych w klubach sportowych i dla zawodników niezrzeszonych w klubach sportowych. Opłaty określone dla zawodników niezrzeszonych były trzykrotnie wyższe od ustalonych dla zawodników zrzeszonych z czym nie zgadzał się organ administracji żądając przedstawienia kalkulacji wyjaśniających powody tak znacznych różnic w tych opłatach. Związek stwierdził, że system licencjonowania jest ściśle powiązany z systemem szkolenia, porządkującym współzawodnictwo sportowe. System ten stanowi istotną część zintegrowanych działań statutowych Związku, a jego obsługa generuje znaczącą część statutowych kosztów Związku, kalkulowanych szacunkowo, stosownie do kosztów zatrudnionych pracowników, wykorzystania sprzętu, lokali itp. W związku z tym, punktem wyjścia do kalkulacji wysokości opłat za licencje dla zawodników niezrzeszonych były koszty licencjonowania zawodników zrzeszonych oraz suma opłat z nich wynikająca. Jakakolwiek więc zmiana wysokości opłat spowodowałaby zachwianie proporcji i w konsekwencji spowodowałaby naruszenie struktury związku, co stałoby w sprzeczności z ideą wspierania klubów. Niższe stawki dla zawodników zrzeszonych w klubach uwzględniały koszty ponoszone przez tych zawodników z racji przynależności do klubów oraz koszty ponoszone przez kluby na rzecz P. Zatem zrównanie opłat za licencje dla obu grup zawodników byłoby niczym nie uzasadnionym przyznaniem zawodnikom niezrzeszonym premii. Tej argumentacji, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, organ administracji zasadnie nie podzielił. Skarżący przy kalkulacji kosztów, uzasadniających określenie wysokości opłat za licencję, nie uwzględnił wpływów wnoszonych przez zawodników niezrzeszonych oraz nie uwzględnił i nie podał liczby tych zawodników. Zatem określenie opłat w stosunku 1:3 na niekorzyść zawodników niezrzeszonych było dowolne, a także naruszające zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym (relewantną) mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Nie oznacza to, iż zawodnicy zrzeszeni, z racji ponoszonych kosztów na rzecz klubów, nie mogliby wnosić opłat od licencji w wysokościach obniżonych w stosunku do wnoszonych przez zawodników niezrzeszonych. Jednakże kalkulacja tych opłat powinna zostać przedstawiona w sposób transparentny i racjonalny, a nie podyktowany "polityką Zarządu Związku", jak podkreślał to skarżący. W świetle argumentacji skarżącego należało by rozumieć, iż zawodnicy zrzeszeni w klubach i wnoszący z tego tytułu opłaty klubowe mogą korzystać, w ramach tych opłat klubowych, ze szkoleń i treningów. Zatem koszty ponoszone przez zawodników zrzeszonych z tytułu przynależności klubowej są w pewnej mierze rekompensowane przez działalność klubów, chociażby szkoleniową. Natomiast zawodnicy niezrzeszeni ponoszą sami koszty swojego szkolenia i treningów. Jednocześnie stosownie do art. 34 ustawy o sporcie kwalifikowanym zawodnicy, którzy nie otrzymują wynagrodzenia w związku z uprawianiem sportu kwalifikowanego, mogą otrzymywać stypendium sportowe, wypłacane przez klub sportowy na podstawie umowy określającej co najmniej obowiązki zawodnika i klubu sportowego oraz wysokość stypendium. Natomiast dla zawodników niezrzeszonych tego rodzaju stypendia są niedostępne. Mogą wprawdzie ubiegać się o stypendium na podstawie art. 35 ust. 1 ww. ustawy, jednakże pod warunkiem, że spełnią określone i wysokie w tym przepisie wymagania, a przyznanie tych stypendiów jest uzależnione od decyzji właściwej jednostki samorządy terytorialnego i finansowane z budżetu tej jednostki. Niewątpliwie więc przynależność do klubu sportowego związana jest z obowiązkiem ponoszenia pewnych kosztów lecz również wiąże się z konkretnymi pożytkami (korzyściami), których nie otrzymują zawodnicy niezrzeszeni. Nie bez znaczenia był również argument organu administracji, iż tak drastyczne zróżnicowanie opłat dla dwóch grup zawodników prowadzi do wniosku, że ową "polityką Zarządu Związku" zamierza on niejako nakłonić zawodników niezrzeszonych do wstępowania do klubów. Jest to oczywiście sprzeczne z art. 6 ust. 2 ustawy o stowarzyszenia, zgodnie z którym nikogo nie wolno zmuszać do udziału w stowarzyszeniu lub ograniczać jego prawa do wystąpienia ze stowarzyszenia. Nikt nie może ponosić ujemnych następstw z powodu przynależności do stowarzyszenia albo pozostawania poza nim. Podobnie wypowiada się w art. 11 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2. (Dz.U.93.61.284 ze zm.). Stosownie do tego przepisu "Każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Niniejszy przepis nie stanowi przeszkody w nakładaniu zgodnych z prawem ograniczeń w korzystaniu z tych praw przez członków sił zbrojnych, policji lub administracji państwowej". Przepis ten jest interpretowany jako nie tylko obejmujący pozytywne prawo do zawiązania i wstąpienia do związku lub stowarzyszenia, ale także jako obejmujący negatywny aspekt tej wolności, a mianowicie prawo do niewstępowania lub do wystąpienia ze stowarzyszenia. Z powyższego wynika, iż organ władzy krajowej może, w konkretnych okolicznościach, być zobowiązanym do interwencji w stosunki pomiędzy osobami fizycznymi poprzez podjęcie racjonalnych i stosownych środków w celu zapewnienia skutecznego korzystania z negatywnego aspektu prawa do stowarzyszania się. Chociaż art. 11 ust. 1 przedstawia wolność związkową jako jedną z form lub szczególny aspekt swobody stowarzyszania się, przepis ten nie gwarantuje jakiegoś szczególnego traktowania przez Państwo związków zawodowych (odpowiednio stowarzyszeń) lub ich członków (vide wyroki ETPC z dnia 25 kwietnia 1996 r. w sprawie Gustafsson v. Szwecja – nr 15573/89 – oraz z dnia 13 sierpnia 1981 r. w sprawie Young, James i Webster v. Wielka Brytania – nr 7601/76). Przedkładając Ministrowi Sportu i Turystyki propozycje opłat licencyjnych dla zawodników uprawiających jeździectwo P. powinien jednocześnie przedłożyć taką kalkulację tych opłat, która uzasadniałaby zróżnicowanie tych opłat dla zawodników zrzeszonych i niezrzeszonych. Oparcie tej kalkulacji na nieostrych i niesprawdzalnych kryteriach uniemożliwiło organowi administracji publicznej jej weryfikację na zgodność z art. 29 ust. 7 ustawy o sporcie kwalifikowanym. W konsekwencji więc, organ administracji był uprawniony, na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zawiesić wykonanie przedmiotowej uchwały i zobowiązać Zarząd P. do jej uchylenia we wskazanym terminie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia przez Ministra Sportu i Turystyki przepisów prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.