VI SA/Wa 1898/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o nałożeniu na P. Sp. Akcyjna w S. kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych. Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] listopada 2009 r. przy Szkole Podstawowej w miejscowości S. J. miała miejsce kontrola drogowa autobusu marki [...] nr rej. [...]. Pojazdem kierował kierowca K. T., który wykonywał zarobkowy, regularny przewóz osób na trasie [...] w imieniu P. Sp. Akcyjna w S.. W trakcie kontroli stwierdzono, że kierowca zatrzymał się w miejscu niebędącym przystankiem autobusowym. Rozkład jazdy na trasie [...] nie przewiduje przystanku przy szkole podstawowej. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole z kontroli nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 2.2.3 załącznika do ustawy, sankcjonowane karą pieniężna w wysokości 3000 złotych. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. Sp. Akcyjna w S. karę pieniężną w wysokości 3000 złotych. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W pierwszej kolejności Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, iż fakt naruszenia przepisów przez stronę jest bezsporny. W dniu kontroli kierowca zatrzymał się przy szkolne podstawowej, a zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy powinien zatrzymać się przy Urzędzie Gminy w S. J., czym naruszył przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Wobec stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, organ dokonujący kontroli obowiązany był nałożyć karę pieniężną. Zasady i warunki przewozu regularnego wynikają, stosownie do art. 18 ust. 1, 18b ust. 1 pkt 3 i 7, ust. 2 pkt 3 i 5, 20 ust. 1 i 1a ustawy o transporcie drogowym, z udzielonego stronie zezwolenia. Naruszenie warunków określonych w zezwoleniu, w ocenie organu, miało charakter świadomy zważywszy na to, iż otwarcie drzwi w pojeździe może i powinno nastąpić tylko i wyłącznie przy udziale kierowcy. Organ nie miał obowiązku udowadniać, iż wysadzanie pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy, będącym załącznikiem do zezwolenia, zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Wystarczającym do stwierdzenia przedmiotowego naruszenia jest fakt naruszenia przepisów ustawy poprzez niezastosowanie się do zasad przewozu określonego w zezwoleniu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. złożyło P. Sp. Akcyjna w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszeni: 1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez dowolne uznanie, że wysadzanie dzieci poza przystankami ujętymi w zezwoleniu i ważnym rozkładzie jazdy nie zapewnia im właściwego bezpieczeństwa i może doprowadzić do powstania zagrożenia ze strony innych uczestników ruchu drogowego w sytuacji, kiedy w dniu [...] listopada 2009 r. (padał deszcz) kierowca zatrzymał się wyłącznie dlatego, aby dowożone dzieci mogły wysiąść z autobusu bezpośrednio przed wejściem do szkoły i bezpiecznie do niej dotrzeć, 2. błędną wykładnię art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 oraz art. 18b ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w skutek pominięcia w ocenie art. 7 kpa, 3. niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jak i lp. 2.2.3 załącznika do ustawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wnikliwie dokonał analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie, czemu dał wyraz w swoim rozstrzygnięciu. Rozstrzygnięcie organu jest zgodne z normami prawa administracyjnego, w szczególności z normami procesowego prawa administracyjnego. Nieuzasadniony, zdaniem Sądu, jest zarzut skarżącej o naruszeniu przez organ art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa polegający na dowolnym uznaniu, że wysadzanie dzieci poza przystankami ujętymi w zezwoleniu i ważnym rozkładzie jazdy nie zapewnia im właściwego bezpieczeństwa i może doprowadzić do zagrożenia ze strony innych uczestników ruchu drogowego w sytuacji, gdy w dniu kontroli padał deszcz, a kierowca zatrzymał się wyłącznie dlatego, aby dowożone dzieci mogły wysiąść z autobusu bezpośrednio przed wejściem do szkoły i bezpiecznie do niej dotrzeć. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wysadzanie pasażerów na przystankach nieuwzględnionych w rozkładzie jazdy, na których nie ma informacji o tym rozkładzie jazdy albo poza przystankiem, ale nawet w miejscu, w którym zatrzymywanie nie jest zakazane Prawem o ruchu drogowym stanowi wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków. Po to są ustalone skomplikowane procedury uzyskiwania zezwoleń na transport regularny, poprzedzone uzgodnieniem rozkładu i jazdy i korzystania z przystanków, aby zapewnić niezbędny porządek i bezpieczeństwo na drodze. Nie jest możliwa taka interpretacja przepisów prawa, że każdorazowy wzgląd na wygodę pasażerów pozwala na odejście od ustalonych w rozkładzie jazdy przystanków i zatrzymywanie się gdziekolwiek. Godziłoby to zarówno w interesy samego przewoźnika, jak i innych przewoźników, a także pasażerów, bowiem mogłoby zagrażać zasadom uczciwej konkurencji, zaburzać korzystanie z przystanków oraz generować opóźnienia przewozów. Przede wszystkim jednak zatrzymywanie się autobusu poza miejscem do tego przeznaczonym powoduje bezwzględne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Brak oznakowanego, a przez to widocznego przystanku autobusowego, nie wymusi na innych uczestnikach ruchu drogowego dochowania szczególnej ostrożności w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zatrzymania autobusu. Uczestnicy ruchu drogowego są zobowiązani, zgodnie z jego zasadami, do dochowania szczególnej staranności podczas omijania wyznaczonych przystanków. Zagrożenie bezpieczeństwa było dodatkowo zwiększone przez to, że dotyczyło wysadzania dzieci, a przedmiotowy autobus był autobusem linii regularnej bez wyróżnienia tablicami barwy pomarańczowej. Badając tę kwestię stwierdzić należy, że decyzja o nałożeniu kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym jest decyzją związaną. Oznacza to, że stwierdzenie przez organ naruszenia jej przepisów pociąga za sobą obowiązek nałożenia kary i organ nie ma swobody rozstrzygnięcia, co do tego, czy nałożyć karę czy nie. W doktrynie i orzecznictwie ustalony jest pogląd, że "funkcją przepisu art. 7 k.p.a. nie jest umożliwienie organom administracji publicznej dokonywania korekt, uzupełnień czy modyfikacji przepisów prawnych stanowiących podstawę decyzji administracyjnej w tym sensie, iż w toku rozpatrywania sprawy administracyjnej powinny być uwzględniane interesy faktyczne osób, które nie są stronami postępowania administracyjnego. W wypadku bowiem, gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa materialnego, przepis art. 7 k.p.a. w ogóle nie wchodzi w rachubę, a zatem bezprzedmiotowe jest wówczas rozważanie znaczenia pojęcia "słuszny interes obywateli". W tym stanie rzeczy nie ma racji skarżący o naruszeniu przez organ art. 7 k.p.a. Interesy pasażerów, w tym także dzieci mogą być uwzględnione, w sposób zgodny z prawem, poprzez stosowne działania przewoźnika. To przewoźnik do wniosku o zezwolenie dołącza proponowany rozkład jazdy. Przepisy dopuszczają też złożenie wniosku o zmianę zezwolenia. Ustawa określając definicję przystanku określa go, jako miejsce do wsiadania lub wysiadania pasażerów. "Lub" jest spójnikiem łączącym człony zdania, który wyraża możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się części zdania (por. "Słownik poprawnej polszczyzny" PWN Warszawa 1973, s. 307). Z takiej redakcji przepisu wynika zatem, że sytuacje połączone tym spójnikiem nie muszą występować łącznie. Oznacza to, że dopuszczalne jest ustanowienie przystanku do samego tylko wysiadania lub samego tylko wsiadania pasażerów. Nie ma przeszkód prawnych, aby w sytuacji, kiedy praktyka wskazuje na konieczność ustanowienia dodatkowych przystanków dla wysiadających, wystąpić o zmianę zezwolenia w tym względzie. Na marginesie tylko wskazać należy, że tak w życiu jak i na drodze mogą zdarzyć się wyjątkowo sytuacje, kiedy autobus z uwagi na konieczność losową (np. zasłabnięcie pasażera lub niedyspozycja kierowcy itp.) musi zatrzymać się w miejscu, które nie jest przystankiem przewidzianym w rozkładzie jazdy, a nawet wypuścić w tym miejscu pasażera. Takie zatrzymanie w ogóle nie stanowi wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków zezwolenia, co do przystanków i nie może być podstawą nałożenia kary. Omawiana sytuacja może być jednak dopuszczona całkowicie wyjątkowo i nie może uzasadniać nieformalnego ustanawiania dodatkowych przystanków. Z pewnością taką nadzwyczajna sytuacją nie był padający deszcz zwłaszcza, że zatrzymywanie przy szkole odbywało się zwyczajowo od dłuższego już czasu, a zmiana rozkładu nastąpiła dopiero po kontroli. Jest niesporne między stronami, że kontrola w dniu [...] listopada 2009 r. wykazała, że pojazd skarżącego zatrzymywał się poza przystankiem oznaczonym w rozkładzie jazdy i wypuszczał tam pasażerów. Takie działanie nawet, jeżeli było podyktowane życzliwością wobec dzieci (ale nie stanem konieczności), narusza zasady wykonywania regularnego transportu drogowego określone w wyżej powołanym art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 i art. 18b ust. 2 pkt 2 i pkt 3 w związku z art. 92 ust. 2 i 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Organ nie naruszył więc prawa uznając, że zatrzymywanie się na innych przystankach niż określone w rozkładzie jazdy, jak również zatrzymywanie się poza przystankami jest niedopuszczalne i podlega karze na podstawie załącznika do ustawy lp. 2.2 pkt 3. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę i skargę oddalił z braku uzasadnionych podstaw. Sąd nie znalazł podstaw do zdjęcia sprawy z wokandy z powodu kolizji terminów pełnomocnika strony skarżącej. Strona, powiadomiona o terminie rozprawy, ustanowiła pełnomocnika [...] stycznia 2011 r., co wynika z dołączonego pełnomocnictwa (k-31). Termin rozprawy został wyznaczony na dzień 15 lutego 2011 r. Nie zaistniała więc żadna nadzwyczajna okoliczność i przeszkoda, uzasadniająca odroczenie rozprawy.