VI SA/Wa 19/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na pismo Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione postanawia: odrzucić skargę W dniu 22 stycznia 2015 r. do Kancelarii Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło skierowanie na leczenie uzdrowiskowe M.K. (dalej: "skarżąca"), zarejestrowane pod nr [...] i pozytywnie zaopiniowane przez lekarza specjalistę w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia, które zakwalifikowano na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne o profilu choroby układu nerwowego (neurologia). O powyższym poinformowano skarżącą w piśmie Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "MOW NFZ") z 16 czerwca 2015 r., wskazując jednocześnie przewidywany okres oczekiwania - ok. 30 miesięcy. Po weryfikacji, przedmiotowe skierowanie zostało potwierdzone do Sanatorium Uzdrowiskowego "Gryf' w Kołobrzegu w terminie od 12 lutego do 10 marca 2017 r. Pismem z 30 stycznia 2017 r. skarżąca wniosła o zmianę terminu leczenia, zwracając skierowanie. Wniosek uzasadniła koniecznością pogłębienia diagnostyki wykrytej u niej zmiany narządowej oraz niedawno odbytą (w styczniu 2017 r.) rehabilitacją ambulatoryjną, po której wskazana jest przerwa w zabiegach rehabilitacyjnych. W rezultacie skarżąca wniosła o wyznaczenie terminu leczenia w ww. ośrodku "Gryf' w okresie od 15 sierpnia do 30 września 2017 r., ponieważ w tym okresie jej pracodawca "jest skłonny do (...) udzielenia urlopu wypoczynkowego", który skarżąca przeznaczy na wyjazd rehabilitacyjny. Lekarz NFZ wskazał możliwy kolejny termin realizacji świadczenia po 15 sierpnia 2017 r. przy jednoczesnym uzupełnieniu dokumentacji medycznej. Przy piśmie z 15 marca 2017 r. skarżąca nadesłała żądany dokument. Stosownie do posiadanych możliwości, MOW NFZ potwierdził skierowanie skarżącej na leczenie w Sanatorium Uzdrowiskowym "Wistom" w Kołobrzegu w terminie od 19 sierpnia do 9 września 2017 r. Przy piśmie z 18 lipca 2017 r. skarżąca, powołując się na pogorszenie stanu zdrowia, ponownie zwróciła skierowanie i wniosła o wyznaczenie terminu realizacji świadczenia w Kołobrzegu w maju 2018 r., tj. "po uzyskaniu prawa do urlopu oraz po złożeniu (...) pracy doktorskiej, kończącej studia doktoranckie". Uwzględniając możliwości, MOW NFZ potwierdził skierowanie skarżącej na leczenie w Sanatorium Uzdrowiskowym "Wistom" w Kołobrzegu w terminie od 11 listopada do 2 grudnia 2017 r. Przy piśmie z 10 sierpnia 2017 r. skarżąca po raz trzeci zwróciła skierowanie, wnosząc o zmianę terminu leczenia w Kołobrzegu na maj - czerwiec 2018 r. Powtórzyła argumentację odnośnie konieczności zachowania okresu karencji (przynajmniej sześciomiesięcznego) pomiędzy rehabilitacjami oraz braku prawa do urlopu. W piśmie z 19 września 2017 r. (skierowanym do lekarza, który wystawił skarżącej skierowanie na leczenie uzdrowiskowe) lekarz NFZ odmówił potwierdzenia tego skierowana z powodu kolejnej (trzeciej) rezygnacji skarżącej oraz zaplanowanej rehabilitacji stacjonarnej w okresie wrzesień - listopad 2017 r. W załączeniu do ww. pisma odesłał skierowanie z prośbą o poinformowanie skarżącej. W piśmie z 21 września 2017 r. Dyrektor MOW NFZ (dalej też: "organ") powiadomił skarżącą o braku możliwości kolejnej zmiany terminu leczenia i zwrocie skierowania do lekarza, który je wystawił. W odpowiedzi na pismo skarżącej z 6 października 2017 r. o weryfikację stanowiska w kwestii jej trzeciej prośby dotyczącej terminu realizacji skierowania, organ w piśmie z [...] października 2017 r. znak [...] wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową nie określają procedury rezygnacji z wyznaczonego leczenia uzdrowiskowego, co jest równoznaczne z brakiem takiej możliwości w ogóle. Jednakże, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom świadczeniobiorców, MOW NFZ uznaje rezygnację i zwrot potwierdzonego skierowania na leczenie uzdrowiskowe za zasadne w udokumentowanych przypadkach, tzn. gdy ich powodem jest wypadek losowy lub choroba, czyli okoliczności, których wcześniej nie można było przewidzieć. Lekarz NFZ uznał leczenie uzdrowiskowe skarżącej w jej obecnej sytuacji zdrowotnej za przeciwwskazane, dlatego skierowanie zostało odesłane lekarzowi kierującemu skarżącą na leczenie. Jednocześnie organ dodał, iż na przestrzeni 2017 r. trzykrotnie zabezpieczał skarżącej możliwość realizacji świadczenia opieki zdrowotnej w zakresie leczenia uzdrowiskowego w ramach posiadanych możliwości. W związku z powyższym pismem z [...] listopada 2017 r. znak [...] Dyrektor MOW NFZ odesłał skierowanie do przychodni, w której zostało wystawione, podnosząc iż skierowanie to zostało zakwalifikowane jako "rezygnacja świadczeniobiorcy - zwrot medycznie nieuzasadniony" i nie może podlegać dalszemu procedowaniu. W piśmie tym organ poinformował przychodnię, że lekarz kierujący na leczenie uzdrowiskowe obowiązany jest uwzględnić aktualny stan zdrowia pacjenta oraz wskazania i przeciwskazania do leczenia uzdrowiskowego, określone w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu kierowania i kwalifikowania pacjentów do zakładów lecznictwa uzdrowiskowego (Dz. U. z 2012 r, poz, 14), Nadmienił również, iż w przypadku ponownego kierowania świadczeniobiorcy na leczenie uzdrowiskowe należy wystawić nowe skierowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe pismo organu z 30 października 2017 r. stało się przedmiotem skargi skarżącej do tut. Sądu, w którym wniosła o "stwierdzenie jego bezskuteczności i przyznanie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa". Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa materialnego - prawa do ochrony zdrowia zagwarantowanego w art. 68 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także naruszenie prawa proceduralnego i niezastosowanie się organu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, gdyż - zdaniem skarżącej odmowa skierowania na leczenie uzdrowiskowe - powinna mieć formę decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach !V, V i V! ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a." (§ 2a omawianego przepisu), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 omawianego przepisu). Procedura dotycząca kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową uregulowana została w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (obecnie tekst jedn. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach"). W myśl ww. przepisu, skierowanie na leczenie uzdrowiskowe wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania - oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie. Do potwierdzenia oraz odmowy potwierdzenia skierowania leczenie uzdrowiskowe nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto procedurę tę regulują postanowienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. Nr 142, poz. 835), które zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 33 ust. 5 ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w uchwale w składzie siedmiu sędziów z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie, przesądził, że potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie NSA wskazał, iż odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie jest czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że skarżąca uzyskała skierowanie na leczenie uzdrowiskowe. Jednakże - nie uwzględniając (trzeciego z kolei) wniosku skarżącej o zmianę terminu leczenia - organ uznał zwrot skierowania za merytorycznie - medycznie nieuzasadniony (w stosunku do skarżącej uczynił to pismem z [...] października 2017 r. znak [...] i ta właśnie czynność organu jest przedmiotem rozpoznawanej skargi. W tym miejscu Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie wskazuje, iż w pełni podziela stanowisko NSA zaprezentowane w postanowieniu z 12 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 236/15, zgodnie z którym skarga na pismo w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione winna podlegać odrzuceniu, ponieważ nie jest czynnością, o której mowa jest w art, 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Żaden powszechnie obowiązujący przepis nie normuje kwestii "uznania zwrotu skierowania za nieuzasadnione". Wobec braku regulacji prawnej w tym zakresie pismo o uznaniu zwrotu skierowania za nieuzasadnione nie może być potraktowane jako informacja o czynności podjętej przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W szczególności za przepisy powszechnie obowiązujące nie mogą być uznane postanowienia załącznika do uchwały Nr 197/2004 z dnia 2 września 2004 r. Zarządu NFZ w sprawie przyjęcia do stosowania w Narodowym Funduszu Zdrowia "Jednolitego sposobu i trybu wystawiania skierowań na leczenie uzdrowiskowe w oddziałach wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia". W konsekwencji zaskarżone przez skarżącą pismo (podobnie jak skierowane do przychodni pismo organu z 14 listopada 2017 r.) stanowi jedynie informację organu o skutkach nieskorzystania ze skierowania do sanatorium, a zatem skarga na to pismo podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.