VI SA/Wa 190/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Marta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. L.- B. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem oddala skargę Pan J. L. złożył [...] lutego 2007 r. wniosek o zmianę licencji na międzynarodowy transport drogowy na przewóz osób pojazdem innym niż autobus/autokar. Z załączonego do licencji wniosku wynikało, że wnosił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany licencji w zakresie wymiany taboru. W wyniku rozpatrzenia wniosku organ poinformował w dniu [...] marca 2007 r. Pana J. L. o braku możliwości dokonania wymiany busa na autobus, podkreślając jednocześnie, że aby móc wprowadzić bus nr rej. [...] do taboru trzeba posiadać licencję na taki rodzaj przewozów. Pan J. L. nie zgodził się z informacją uzyskaną od organu i dalej prowadził z nim korespondencję błędnie uznając informację z [...] marca 2007 r. za decyzję administracyjną. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. Ministerstwo Transportu poinformowało Pana J. L. prowadzącego B. J., że w świetle obowiązujących przepisów wymiana taboru ma formę informacyjną i polega na zgłoszeniu do organu faktycznej wymiany pojazdów uprawnionego do wykonywania transportu międzynarodowego. Po dokonaniu stosownych zmian w dokumentacji i w bazie elektronicznej organ nie wydaje decyzji administracyjnej, gdyż taki obowiązek nie wynika z przepisów ustawy. Ponadto strona została poinformowana, że dokonanie wymiany taboru we wnioskowanym zakresie nie jest możliwe, gdyż nie udzielono jej licencji na wykonywanie przewozów pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu 9 osób łącznie z kierowcą, dodatkowo poinformowano stronę, że przy wykonywaniu międzynarodowego przewozu osób o charakterze zarobkowym tego typu pojazdami konieczne jest posiadanie licencji wydanej zgodnie z ustawą o transporcie drogowym Wobec wyżej opisanej korespondencji Pan J. L. prowadzący B. J. wniósł o wymianę taboru, albo wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej wykonywania transportu drogowego pojazdem, który ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie przeznaczony jest do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób włączając kierowcę. Po ponownym przeanalizowaniu korespondencji organ uznał, ze de facto Pan J. L. wnosi o takie dokonanie zmiany licencji wspólnotowej przez objęcie nią przejazdów dokonywanych pojazdem konstrukcyjnie przystosowanym do przewozu nie więcej niż 9 osób. Minister Transportu decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. L. – B. "[...]" odmówił dokonania zmiany licencji [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez objęcie licencją pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] tj. pojazdu konstrukcyjnie przeznaczonego do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, wskazał iż przedsiębiorca J. L. – B. "[...]" z siedzibą w K. będący posiadaczem licencji o numerze [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem i zgodnie z jej treścią był upoważniony do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób wszystkimi trasami na terytorium Wspólnoty, zgodnie z Rozporządzeniem Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 roku zmienionym Rozporządzeniem (WE) nr 11/98 oraz zgodnie z postanowieniami ogólnymi przedmiotowej licencji. We wniosku o dokonanie wymiany taboru J. L. zgłosił pojazd przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, co wynikało z zapisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Tak więc na podstawie licencji wspólnotowej na przewóz osób strona zamierzała wykonywać przewozy pojazdem konstrukcyjnie przystosowanym do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą. Według organu, w omawianej kwestii wątpliwości mogła wywoływać treść art. 12 ust. 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, stosownie do którego licencja na międzynarodowy transport drogowy uprawniała również do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonych. Ustawa posługuje się dwoma zasadniczymi rodzajami przewozów: osób i rzeczy. Cytowany wyżej przepis, który rozszerzał uprawnienia wynikające z licencji na transport międzynarodowy na prawo wykonywania transportu krajowego, odwołuje się do licencji, w treści której ów rodzaj przewozów powinien być określony i w tych granicach wyznaczono przywilej wynikający z licencji międzynarodowej. Przepisy wspólnotowe wymagały jednak licencji na przewozy osób autokarem lub autobusem. Tym samym licencja wspólnotowa zawierała wskazanie rodzaju przewozów, których dotyczy. Z jej treści wynikało, że dotyczyła "przewozu osób autokarem lub autobusem". Taką też licencję posiadał J. L. i tak określony rodzaj przewozów wyznaczał zakres działania normy z art. 12 ust. 2a ustawy o transporcie drogowym. Licencja na międzynarodowy zarobkowy przewóz osób autokarem lub autobusem uprawniała do wykonywania tylko tymi pojazdami przewozu osób w transporcie krajowym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. L. podniósł, iż posiadał wymaganą licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu osób, na podstawie art. 12 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym, gdyż według wnioskującego w licencji na międzynarodowy transport osób zawierały się dwie licencje: na transport krajowy i międzynarodowy. J. L. był posiadaczem licencji nr [...] na międzynarodowy transport osób. Jest to jedyna licencja jaka zgodnie z obowiązującym prawem w Polsce mogła być wydana przewoźnikowi wykonującemu transport drogowy. Jednocześnie przewoźnik ten miał prawo i obowiązek wpisania środków transportu, które mogą ten transport wykonywać. Zgodnie z Ustawą o swobodzie działalności gospodarczej wykonywanie transportu drogowego osób wymagało uzyskania licencji, zatem Ministerstwo wydając licencję na transport drogowy osób dla B. "[...]" –J. L. zgodnie z ustawą o transporcie drogowym zweryfikowało ten podmiot gospodarczy i wydało licencję. Minister wydając licencję i mając delegację w art. 17 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym ustalił wzory licencji. Dla wnioskującego niezrozumiałym faktem była odmowa zmiany udzielonej licencji, gdyż Rozporządzenie EWG 684/92 stosuje się do międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego lub autobusowego, lecz według wnioskującego nie zabraniało ono transportu międzynarodowego osób pojazdami, które nadają się do przewozu maksymalnie 9 osób łącznie z kierowcą. Po rozpatrzeniu wniosku J. L. – B. "[...]" o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Transportu decyzji z dnia [...] września 2007 r., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) i art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 roku w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. U. L 74 z 20 marca 1992 r.) W uzasadnieniu, przytaczając treść wymienionych wyżej przepisów, organ podkreślił, iż podnoszone przez stronę argumenty nie mogły zostać uwzględnione, z uwagi na fakt, że strona została poinformowana o tym, iż dokonanie wymiany taboru we wnioskowanym zakresie nie jest możliwe. Dodatkowo podkreślono, że strona wiedziała, iż przy wykonywaniu międzynarodowego przewozu osób o charakterze zarobkowym tego typu pojazdami konieczne jest posiadanie licencji wydanej zgodnie z ustawą o transporcie drogowym, i że jeżeli strona w przyszłości zamierza wykonywać międzynarodowy zarobkowy transport drogowy pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu dziewięciu osób łącznie z kierowcą, powinna wystąpić o udzielenie tego typu licencji. Organ podkreślił, iż nie może być w ramach uznania udzielona stronie licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób, który będzie wykonywany pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu dziewięciu osób łącznie z kierowcą. Wydanie stosownej licencji będzie możliwe po złożeniu przez stronę wniosku spełniającego wymogi formalne i uiszczeniu opłaty przewidzianej w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 159, poz. 1664). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż strona nie kwestionowała stanowiska, że Rozporządzenie Rady 684/92 nie znajduje zastosowania do przewozów pojazdami, które ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie przeznaczone są do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób włączając kierowcę. Podniosła jednak, że Rozporządzenie nie jest sprzeczne z przepisami krajowymi, a pierwszeństwo stosowania norm wspólnotowych występuje tylko w przypadku sprzeczności między przepisami oraz przyznała, że przepisy krajowe rozszerzyły wymóg posiadania licencji na powyższe pojazdy. W podsumowaniu uzasadnienia decyzji organ odwoławczy powtórzył, iż w związku z posiadaniem przez J. L. – B. "[...]" licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem wydaną zgodnie z art. 1 ust. 1 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 nie jest możliwe dokonanie zmiany stanowiska organu licencyjnego i objecie przedmiotową licencją pojazdu przeznaczonego konstrukcyjnie do przewozu dziewięciu osób łącznie z kierowcą. J. L. – B. "[...]" zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się jej uchylenia i zasadzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzył, że ustawa o transporcie drogowym, która nie stoi w sprzeczności z Rozporządzeniem Rady (EWG) nr 684/92, zajmuje się tylko trzema licencjami na: - transport osób; - na wykonywanie transportu drogowego taksówką; -na krajowy transport drogowy osób i na międzynarodowy transport drogowy osób, z tym że posiadacz licencji na międzynarodowy transport posiada uprawnienia wynikające z licencji na transport krajowy. Ustawodawca określając precyzyjnie rodzaje licencji nie przewidział różnych licencji na transport międzynarodowy różnymi pojazdami, dlatego według skarżącego wymóg Ministerstwa Transportu nakładający na przedsiębiorców obowiązek starania się o następną licencję nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał jednocześnie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek skarżącego o zmianę licencji wspólnotowe [...] poprzez objęcie nią pojazdu przewozów dokonywanych pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zdaniem skarżącego, wyrażonym w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu [...] marca 2008 r. (K 27 akt sadowych) licencja wspólnotowa o nr [...] jest kontynuacją licencji nr [...] ważnej do dnia [...] maja 2052 r. Licencja nr [...] uprawniała skarżącego do wykonywania przewozów z przekroczeniem granic Polski w zakresie w niej określonym oraz do wykonania tych przewozów w krajowym transporcie drogowym. Ww. licencji brak jest zapisu ograniczającego wykonywanie przewozu drogowego jedynie do autobusów i autokarów. Podniósł, iż z pkt 4 licencji [...] wynika, że wydaje się z tej licencji wypisy bez wskazania pojazdu. Na mocy art. 12 ust.2 i 2a ustawy o transporcie drogowym licencja na międzynarodowy transport drogowy uprawnia do przewozu osób nie tylko z przekroczeniem granicy Rzeczpospolitej Polskiej, lecz również do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, a tym samym zawiera ona w swojej treści całość uprawnień przyznawanych przez licencję na krajowy transport drogowy. W związku z powyższym Skarżący będąc posiadaczem licencji na międzynarodowy transport drogowy posiada również uprawnienie do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, nadmienił, iż skarżący nigdy nie starał się, ani nie stara się obecnie o przyznanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, która to licencja na mocy ustawy jest licencją odrębną i jej treść nie pokrywa się ani z licencją na krajowy transport drogowy ani z licencją na międzynarodowy transport drogowy Zgodnie z interpretacją celowościową stosowaną w prawie wspólnotowym rozporządzenie (EWG) nr 684/92 (z późn. zm.) nie ma na celu zwiększenia formalności, a jedynie harmonizację przepisów i ułatwienie inspekcji działalności transportowej pkt 8 preambuły do rozporządzenia. Zgodnie z powyższym licencja wspólnotowa nie zastępuje licencji krajowej wydanej na przewóz międzynarodowy, a jedynie dodatkowo uprawnia do prowadzenia działalności międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem oraz autobusem (art. 3a rozporządzenia (EWG) nr 684/92 (z późn. zm.), o czym wyraźnie mówi przytoczony w akapicie wcześniejszym zapis o kontynuacji uprawnienia nr [...] (krajowej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób). Nadmieniam, że Skarżący jest posiadaczem obu w/w licencji tzn.: licencji wspólnotowej i licencji krajowej wydanej na przewóz międzynarodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela w pełni poglądu wyrażonego przez skarżącego w przytoczonym powyżej piśmie. Prawdą jest, że na mocy art. 12 ust. 2 i 2a z dnia 6 września 2007 r. ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. 07.125.874 licencja na międzynarodowy transport drogowy (w tym wypadku licencja wspólnotowa) uprawnia do wykonywania przewozów z przekroczeniem granic Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonych. W niniejszej sprawie może wywołać pewne wątpliwości treść art. 12 ust. 2a ustawy o transporcie drogowym, a zwłaszcza sformułowanie rodzaj przewozów, o którym mowa w powyższym artykule. Czym jest ów rodzaj przewozów określonych w licencji ustawa wprost odpowiedzi nie daje. Jak słusznie zauważył organ można zaprezentować pogląd, że ustawa posługuje się dwoma zasadniczymi rodzajami przewozów osób i rzeczy. Jednak cytowany wyżej przepis, który rozszerza uprawnienia licencji na transport międzynarodowy na transport krajowy odwołuje się do licencji, w treści której ów-rodzaj przewozów powinien być określony i w tych granicach wyznaczono przywilej wynikający z licencji międzynarodowej. Przepisy wspólnotowe wymagają jednak licencji na przewozy osób autokarem lub autobusem. Tym samym licencja wspólnotowa (załącznik do rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92) zawiera wskazanie rodzaju przewozów, których dotyczy. Z jej treści wynika, że dotyczy "przewozu osób autokarem lub autobusem". Taką też licencję ma B. [...] i tak określony rodzaj przewozów wyznacza zakres działania normy z art. 12 ust. 2a ustawy. Innymi słowy, skoro nie objęto posiadaną przez skarżącego licencją wspólnotową przewozów pojazdami do 9 osób, to wówczas licencja ta nie uprawnia do wykonywania takich przewozów. Dotyczy to zarówno transportu krajowego i międzynarodowego. Przyjęcie innego toku rozumowania, oparcie się na podziale rodzajów licencji na wykonywanie o przewozów osób i rzeczy, prowadziłoby do wniosku, że licencja wspólnotowa na przewóz osób uprawnia do wykonywania przewozów taksówkowych w dowolnym miejscu w kraju, niezależnie od limitów takich licencji, wyznaczanych przez jednostki samorządowe (por. art. 6 ust. 6 ustawy), dowolnym pojazdem (art. 6 ust.4) niezależnie od spełniania przez przedsiębiorcę szczególnych warunków z art. 6 ust. 1 ustawy. Tak więc skarżący w oparciu o licencje wspólnotową [...] nie może wykonywać przewozów w transporcie drogowym pojazdem innym niż autokar lub autobus. Analizując korespondencję prowadzoną przez skarżącego z organem _ Ministrem Transportu należy uznać, że organ prawidłowo wydał decyzję w niniejszej sprawie, gdyż skarżący poza zgłoszeniem wymiany taboru domagał się de facto zmiany licencji poprzez jej rozszerzenie w zakresie rodzajów przewozów w niej określonych. Zgodnie z art. 14 ust. 2 jeżeli zmiana zgłaszana organowi obejmuje dane zawarte w licencji przedsiębiorca obowiązany jest wystąpić o zmianę licencji. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 3 określenie rodzaju i zakresu licencji następuje we wniosku o udzielnie licencji. Skoro więc w licencji określono rodzaj przewozów to jego zmiana następuje poprzez zmianę licencji. W ocenie skarżącego licencja Nr [...] udzielonemu w dniu [...] maja 2002 r. nie zawierała wskazanego rodzaju pojazdów na jakie została udzielona, przy czym na rozprawie w dniu [...] marca 2007 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że do licencji [...] zgłoszone były same autobusy. Również z dokładnej analizy treści licencji Nr [...] wynika, że w punkcie "obszar prowadzenia przewozów było wskazane petitem "16 Autobus ", co wskazuje na rodzaj przewozów, zgodny z rodzajem określonym w licencji wspólnotowej. Na zakończenie rozważań w niniejszej sprawie należy wskazać, że licencja [...] wygasła z dniem otrzymywania licencji wspólnotowej [...], która jest jej konstrukcją wynika to z treści art. 103 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. zgodnie z którym przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie międzynarodowego transportu drogowego obowiązani są do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej uzyskać odpowiednią licencję na wykonywanie tego transportu pod rygorem wygaśnięcia dotychczasowych uprawnień. Nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy przedsiębiorcy powinni wystąpić do ministra właściwego do spraw transportu z wnioskiem o udzielenie licencji na międzynarodowy transport drogowy. Również z nieobowiązującego już § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 217 poz. 2139) wynika, że licencje oraz wypisy z licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wydane zgodnie z wzorami określonymi w przepisach dotychczasowych zachowują ważność do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że organ w sposób prawidłowy odmówił dokonania zmiany licencji [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem. Dlatego też na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.