VI SA/Wa 1902/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego N. W. z Kancelarii Radcy Prawnego ul. P. [...],[...] W. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych oraz kwotę 56,10 (pięćdziesiąt sześć 10/100) złotych stanowiącą 22%. podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr nr [...], Zastępca Dyrektora Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń, w oparciu o art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) - dalej u.t.d., cofnął A. S. (dalej skarżący), licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką - pojazdem samochodowym marki O. o numerze rejestracyjnym [...]. Organ w uzasadnieniu podał, że skarżący, prowadził działalność gospodarczą na podstawie udzielonego w dniu [...] stycznia 1999 r. zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową na pojazd marki P. o numerze rejestracyjnym [...]. W związku ze zmianą samochodu, zgodnie z wymogami obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r. ustawy o transporcie drogowym, złożył w dniu [...] kwietnia 2002 r. wniosek o udzielenie mu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na nowy pojazd. Z uwagi na to, że przedsiębiorca nie spełniał warunków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d., tj. w dniu składania wniosku nie legitymował się posiadaniem pięcioletniej praktyki w wykonywaniu zawodu taksówkarza - licencja została udzielona mu "warunkowo", po złożeniu przez niego pisemnego oświadczenia, w którym zobowiązał się dostarczyć do dnia [...] grudnia 2003 r. zaświadczenie stwierdzające ukończenie przez niego szkolenia i zdanie egzaminu z zakresu transportu drogowego taksówką. Skarżący oświadczył nadto, że został powiadomiony, iż niedostarczenie ww. zaświadczenia w zakreślonym terminie spowoduje wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia udzielonej mu "warunkowo" licencji. Skarżący nie wywiązał się ze złożonego zobowiązania, mimo iż organ dwukrotnie (w dniach [...] lutego i [...] września 2003 r.) wzywał go do złożenia wymaganego zaświadczenia, przypominając przy tym o konsekwencjach niezłożenia, tj. o konieczności cofnięcia licencji. Zamiast tego skarżący trzykrotnie w październiku, listopadzie 2003 r. i w marcu 2004 r. zwracał się do organu o uznanie pięcioletniego stażu w zawodzie taksówkarza i zwolnienie go tym samym z obowiązku odbycia szkolenia i zdania egzaminu z zakresu transportu drogowego. Wszystkie trzy prośby spotkały się z odmową organu, który dnia [...] maja 2004 r. wszczął z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia przedmiotowej licencji i wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. Na wezwanie skarżący wystosował prośbę o dopuszczenie go do egzaminu. Za powód nieprzystąpienia do niego we wcześniejszym terminie podał przedłużającą się chorobę, na potwierdzenie czego złożył stosowne zaświadczenie lekarskie. Skarżący ostatecznie nie przystąpił do egzaminu, co organ uznał za oczywiste i świadome naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i za postępowanie wyczerpujące dyspozycję art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., co skutkowało cofnięciem warunkowo udzielonej licencji. Od ww. decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym podniósł, iż wystąpił z prośbą o "przeniesienie" licencji z powodu całkowitego zniszczenia poprzedniego samochodu, a prośba ta została błędnie zrozumiana. Urzędniczka, która przyjęła podanie stwierdziła, że okres, od kiedy prowadzi on działalność jest wystarczający do zaliczenia, bo strona jeździ od siedmiu lat bez przerwy i zawieszania działalności. Nadto ustawodawca nie przewidział przypadku losowego, jaki spotkał stronę, tj. zniszczenie samochodu. Odwołujący zwrócił się z prośbą o pozwolenie na kontynuowanie działalności, gdyż jest to jego jedyne źródło utrzymania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO lub organ odwoławczy), decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i art. 103 ust. 2 u.t.d. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem błędnie określa okres praktyki na siedem lat, tj. od [...] stycznia 1998 r. (data wskazania w zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego). Zdaniem SKO okres wskazany w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. winien być bowiem liczony od daty złożenia wniosku o przyznanie licencji, tj. od dnia [...] kwietnia 2002 r., a w dacie złożenia wniosku skarżący nie spełniał tego wymogu. Nadto organ odwoławczy wskazał, że nawet gdyby nie nastąpiła zmiana samochodu, to i tak skarżący byłby obowiązany uzyskać nową licencję zgodnie z wymogami art. 103 ust. 2 wchodzącej w życie od dnia 1 stycznia 2002 r. ustawy o transporcie drogowym. Od decyzji organu odwoławczego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się unieważnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia Uzasadniając swoje żądanie wskazał, że daty powołane przez organ są błędne i niezgodne z prawdą, a rozstrzygnięcie opiera się na okolicznościach dla niego niekorzystnych. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r., skarżący sprecyzował zarzuty i podał, że zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i art. 103 ust. 2 u.t.d. oraz prawa procesowego, poprzez błędne zastosowanie art. 57 k.p.a. Wskazując powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji wydanej w I instancji. W uzasadnieniu ww. pisma skarżący wywodził, iż organ wydając warunkowo nową licencję, potraktował jego wniosek o zmianę dotychczasowej licencji, jako wniosek o nową licencję, co skarżący uważa za niezgodne z prawem. Ustawodawca przewidział bowiem w okresie przejściowym do dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 103 ust. 2 u.t.d.) możliwość korzystania z dotychczasowych uprawnień i jednocześnie dał możliwość częściowej zmiany danych zawartych w licencji. Według skarżącego, gdyby nie błędne potraktowanie przez organ wniosku, mógłby on w oparciu o zmienioną licencję prowadzić działalność i pięcioletni okres praktyki upłynąłby mu w dniu 1 stycznia 2003 r., licząc od 1 stycznia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. Odnosząc się do zarzutu błędnego potraktowania wniosku z dnia [...] kwietnia 2002 r. jako wniosku o wydanie nowej licencji, podczas gdy w rzeczywistości skarżącemu - jak twierdził - chodziło o zmianę licencji poprzez wpisanie w niej nowego numeru rejestracyjnego pojazdu, Sąd I instancji wskazał, iż do dnia wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym, tj. do dnia 1 stycznia 2002 r., w świetle obowiązujących wtedy przepisów, tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. z 1997 r. Nr 141, poz. 942), zarobkowy przewóz osób taksówką odbywał się nie na podstawie licencji, ale zezwolenia, które zgodnie z art. 13 ust. 2 ww. ustawy wydawane było na określony pojazd i obszar, zaś organ właściwy do udzielenia odmowy, cofnięcia, zmiany i wygaśnięcia zezwolenia określał art. 14 ust. 1 cyt. ww. ustawy. Takim zezwoleniem dysponował skarżący od dnia 29 stycznia 1999 r. na pojazd marki P. Zmiana przez skarżącego pojazdu, którym miała być wykonywana działalność, zbiegła się ze zmianą przepisów. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, została zastąpiona przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Nowa ustawa zniosła zezwolenie a wprowadziła licencję na wykonywanie taksówkowego przewozu osób. Stąd też z powodu zmiany przepisów organ nie mógł zmienić zezwolenia poprzez wpisanie nowego samochodu, bo po 1 stycznia 2002 r. zezwolenia nie obowiązywały. W tej sytuacji, chcąc zmienić numer rejestracyjny samochodu skarżący był obowiązany złożyć wniosek o wydanie licencji na nowy samochód, co też uczynił w dniu 30 kwietnia 2002 r. Wobec tego, że skarżący nie złożył zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką potwierdzonego zdanym egzaminem, ani nie miał w dacie złożenia wniosku pięcioletniej praktyki, licencja została wydana mu w dniu 28 maja 2002 r. pod warunkiem dostarczenia organowi w terminie do 31 grudnia 2003 r. ww. zaświadczenia. Skoro skarżący tego nie uczynił, istniała podstawa do zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 a u.t.d. i na tej podstawie udzielona licencja została mu cofnięta. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, iż okres pięcioletniej praktyki w zakresie wykonywania transportu drogowego powinien być liczony do dnia wystąpienia o nową licencję. Zdaniem strony okres ten powinien być liczony do końca okresu przejściowego w ustawie. Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub zmiany zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał, iż z brzmienia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. nie wynika wcale upoważnienie do przyjęcia dnia złożenia wniosku - jako rozstrzygającego momentu badania spełnienia określonych w nim wymagań. Zwrócił uwagę, iż ilekroć prawodawca chce, aby brany był pod uwagę jako istotny przy rozstrzyganiu moment istnienia określonych wymagań na dzień złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, to czyni to wprost. W ustawie o transporcie drogowym takiego założenia jest brak. W ocenie NSA rzeczą niezwykle istotną jest zwrócenie uwagi, iż celem wprowadzenia wymagań określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. było zapewnienie niezbędnego profesjonalnego przygotowania osób realizujących przewozy taksówką, jako gwarancji właściwego poziomu wykonywania tych usług, a wymagania te mogły zostać spełnione dwojako (tzn. albo poprzez złożenie zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką potwierdzonego zdanym egzaminem lub alternatywnie - w razie co najmniej pięcioletniej praktyki w wykonywaniu tego rodzaju transportu z zaznaczeniem, że przerwa w jego wykonywaniu z przyczyn zależnych od wskazanych osób nie mogła być dłuższa niż 6 miesięcy). Skoro zaś według ustawodawcy odpowiednie profesjonalne przygotowanie mogła zapewnić także wystarczająco długo trwająca praktyka w wykonywaniu rozważanego rodzaju transportu, a skarżącemu umożliwiono kontynuację jego wykonywania do końca okresu przejściowego wskazanego w art. 103 ust. 2 u.t.d., tzn. do dnia 31 grudnia 2003 r., to nie ma wystarczającego uzasadnienia do konstatacji, iż brak dostarczenia w tym terminie zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką potwierdzonego zdanym egzaminem świadczył o niedysponowaniu przez skarżącego odpowiednim przygotowaniem profesjonalnym i oznaczał konieczność cofnięcia mu licencji w myśl art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Jak wskazał Sąd II instancji wydanie w niniejszej sprawie decyzji o cofnięciu licencji ze wskazaniem na zaistnienie przypadku cofnięcia licencji przewidzianego w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. było co najmniej przedwczesne wobec tego, iż nie zostało połączone z ustaleniem, czy skarżący - z racji umożliwienia mu kontynuacji praktyki w wykonywaniu transportu drogowego taksówką, nie osiągnął do dnia 31 grudnia 2003 r. okresu trwania tej praktyki, uznanego za wystarczalny przez ustawodawcę i stanowiącego alternatywnie określony miernik niezbędnego przygotowania profesjonalnego. Odrębnego zaznaczenia wymagało w ocenie NSA, że w świetle właściwie odczytanego art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. nie ma podstaw do przyjęcia, że otwarcie pięcioletniego terminu praktyki w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką łączone musi być zawsze z datą wydania decyzji upoważniającej do prowadzenia takiej działalności. Omawiany przepis koncentruje się na oznaczeniu tylko długości trwania praktyki. Taki stan został wprowadzony przez ustawodawcę z rozmysłem. W ocenie spełnienia warunku w postaci odpowiedniej długości okresu trwania praktyki w wykonywaniu transportu drogowego taksówką brane może być tylko legalne wykonywanie tej praktyki, ale z drugiej strony zauważyć trzeba, iż ustawodawca przewidział, że rozpoczęcie omawianego terminu, następujące jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.), dalej ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r., mogło, ale nie musiało być połączone z wydaniem decyzji zezwalającej na zarobkowy przewóz osób taksówką. Zasada bowiem sformułowana w art. 4 ust. 1 tej ustawy (tj. wymogu uzyskania zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami) została połączona z odwołaniem się do zastrzeżenia wynikającego z art. 13. Ten zaś przepis stanowił o możliwości jedynie wprowadzenia przez właściwe rady gmin i Radę W. wymogu uzyskania zezwolenia na zarobkowy przewóz osób taksówką. W niniejszej sprawie nie ustalono od kiedy wymóg uzyskiwania zezwolenia został wprowadzony, na obszarze wskazywanym przez skarżącego. Bez tego zaś niemożliwe było - zdaniem NSA - ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego, iż należało brać pod uwagę datę wcześniejszą, tj. wykazaną w przedstawionym zaświadczeniu urzędu skarbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów procesowych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Materialnoprawną podstawą przedmiotowej decyzji były przepisy art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., zgodnie z którymi licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, tj. nie posiada zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, lub nie wykaże się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu, przy czym przerwa w wykonywaniu transportu drogowego nie może być dłuższa niż 6 miesięcy z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy. W sprawie niesporne jest, że skarżący nie zdał egzaminu, o którym mowa w cyt. przepisie. Przesądzające zatem o możliwości uzyskania licencji było ustalenie, czy skarżący posiada 5-letnią praktykę w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką. Organ przyjął konieczność badania spełnienia powyższego wymagania na dzień złożenia wniosku o udzielenie licencji. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował ten pogląd, uznając, iż z brzmienia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. nie wynika wcale upoważnienie do przyjęcia dnia złożenia wniosku jako rozstrzygającego momentu. Skoro skarżącemu umożliwiono kontynuowanie wykonywania transportu drogowego taksówką do końca okresu przejściowego wskazanego w art. 103 ust. 2 u.t.d., tzn. do dnia 31 grudnia 2003 r., to nie ma wystarczającego uzasadnienia – zdaniem NSA – do konstatacji, iż brak dostarczenia w tym terminie zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką potwierdzonego zdanym egzaminem, świadczył o niedysponowaniu przez skarżącego odpowiednim przygotowaniem profesjonalnym. W tej sytuacji, z racji umożliwienia skarżącemu kontynuacji praktyki w wykonywaniu transportu drogowego taksówką do dnia 31 grudnia 2003 r., zachodziła konieczność ustalenia, czy skarżący do tej daty nie osiągnął okresu wymaganej praktyki, uznanego przez ustawodawcę za wystarczający. W rozpoznawanej sprawie takich ustaleń zabrakło, co skutkowało uznaniem, że wbrew wymogom zawartym w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Powyższe ustalenia dotyczące okresu wykonywania przez skarżącego transportu drogowego taksówką winny być poczynione w toku ponownego rozpoznania sprawy. Dokonując ich oceny organ powinien mieć na uwadze, że – zgodnie ze stanowiskiem NSA – nie ma podstaw do przyjęcia, że otwarcie 5-letniego okresu praktyki w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką musi być zawsze łączone z datą wydania decyzji upoważniającej do prowadzenia takiej działalności. Wykonywanie tej praktyki mogło rozpocząć się w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Jej przepisy przewidywały bowiem jedynie możliwość wprowadzenia przez właściwe rady gmin i Radę W. wymogu uzyskania zezwolenia na zarobkowy przewóz osób taksówką (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ww. ustawy). W sprawie konieczne było zatem ustalenie, od kiedy wymóg uzyskania zezwolenia został wprowadzony na obszarze wskazanym we wniosku przez skarżącego. Po poczynieniu powyższych ustaleń organ winien odnieść się do twierdzeń skarżącego dotyczących daty rozpoczęcia wykonywania transportu drogowego taksówką i do przedłożonego przez niego zaświadczenia urzędu skarbowego, z którego wynika wykonywanie od dnia 1 stycznia 1998 r. działalności gospodarczej "taxi osobowa". Należy mieć przy tym na uwadze, że znajdujący się w aktach sprawy wypełniony przez skarżącego druk wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wskazuje na możliwość wykazania 5-letniej praktyki w zakresie wykonywania tego transportu także zaświadczeniem z urzędu skarbowego. Rozstrzygając ponownie w przedmiotowej sprawie organ powinien także zważyć – na co zwrócił uwagę NSA – że z brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. nie wynika uzależnienie cofnięcia licencji od braku wypełnienia przez stronę zobowiązań określonych przez sam organ administracji publicznej. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej sąd orzekł w myśl art. 250 p.p.s.a.