VI SA/Wa 1905/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej Główny Inspektor) zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. (dalej Wojewódzki Inspektor/[...] WIF) z [...] lutego 2014 r., którym odmówiono [...] Izbie Aptekarskiej we W. (dalej skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej [...] w R. przy [...]. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca pismem z 3 stycznia 2014 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 29 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 11 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, 6 i pkt 9 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz. U z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.; dalej u.i.a.), art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 94a, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej p.f.). Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego podniosła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie ww. postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenia dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Wniosek zawierał informacje dotyczące działalności statutowej Izby, jako organizacji społecznej zrzeszającej farmaceutów, której celem jest ochrona interesów indywidualnych i zbiorowych członków izby aptekarskiej, w zakresie zawodowym, społecznym i gospodarczym. Podkreślono istotne znaczenie pojęcia "zawód zaufania publicznego" dla zawodu farmaceuty, charakteryzującego objęciem go zakazem reklamy. Powołując się na przepis art. 94a p.f., stanowiący o zakazie reklamy, wnioskująca podkreśliła, iż zakaz ten jest gwarancją prawidłowego funkcjonowania instytucji ochrony zdrowia publicznego, jak i apteki prowadzonej przez ich kierowników będących także farmaceutami. Zdaniem Izby wszelkie zachowania naruszające normę z art. 94a p.f. godzić będą w dobro pacjenta, który zmuszony koniecznością życiową, korzysta z tego typu placówki i reklamowanych Programów. Do wniosku załączono kopię folderu informacyjnego Stowarzyszenia [...] wyciągi z protokołów oraz Statut Izby. W ocenie Izby wskazane okoliczności uzasadniają interes prawny w wystąpieniu z przedmiotowym wnioskiem. Izba sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, strzegąc zasad etyki i deontologii tego zawodu przez realizacje celów statutowych i ustawowych swoich członków oraz ochrony ich praw. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r., [...] WIF odmówił wszczęcia wnioskowanego przez Izbę postępowania. Odmawiając wszczęcia postępowania przywołał treść art. 31 § 1 k.p.a. i stwierdził, że przesłanki w nim wskazane muszą wystąpić łącznie, a ich spełnienie bada organ. Uznał, że skarżąca bez wątpienia jest organizacją społeczną, ale nie wykazała dostatecznego interesu społecznego, dającego podstawę do wszczęcia żądanego przez nią postępowania administracyjnego. Podał przy tym, że badając istnienie tego interesu nie może stosować wykładni rozszerzającej. Podał, że organizacja społeczna musi wykazać, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione jej celami statutowymi, oraz że przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona przesłanka przemawiająca za wszczęciem na wniosek skarżącej ww. postępowania, tj. nie wykazała istnienia interesu społecznego i celów statutowych, dających podstawę do wszczęcia. Wojewódzki Inspektor przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, celem potwierdzenia zasadności odmowy. Jednocześnie poinformował, że w ramach swoich kompetencji prowadzi już postępowanie w przedmiocie żądanym przez skarżącą, wiec tym bardziej nie może wszcząć kolejnego postępowania w tym samym zakresie. Na powyższe postanowienie skarżąca w terminie złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej wykazała swój interes uzasadniający wszczęcie ww. postępowania. Nadto stwierdziła, że każda kolejna publikacja materiałów reklamowych stanowi naruszenie prawa i podlega sankcji administracyjnej, jako odrębny delikt administracyjny. Uznała więc, że objęcie jednym postępowaniem comiesięcznych publikacji, trwających ponad rok, godzi w sens regulacji prawnej zawartej w art. 94a oraz 129b p.f. Zarzuciła, że takie stanowisko organu jest korzystne dla podmiotów łamiących prawo. Skarżąca wskazała, że samorząd aptekarski został utworzony, a jego działalność uregulowana w ustawie o izbach aptekarskich, a to w celu realizacji art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Podniosła, że zawód farmaceuty jest zawodem szczególnym, gdyż jest zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego to sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Przywołała, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających w szczególności m.in. na kierowaniu apteką. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a p.f., zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Skarżąca podała, że osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestniczy w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP. Stwierdziła przy tym, że mogłaby być wsparciem merytorycznym w prowadzeniu postępowania w sprawie reklamy aptek. Główny Inspektor utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że organ I instancji słusznie wskazał, że nie ma możliwości wszcząć kolejnego postępowanie w tej samej sprawie, gdyż mogłoby to doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia dotkniętego wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ stwierdził również, że skarżąca nie wykazała po swojej stronie konkretnego interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie żądanego przez nią postępowania. Główny Inspektor podniósł, że celem postępowania w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy. Postępowanie takie w ramach swoich kompetencji prowadzą organy administracji publicznej, więc postępowanie to nie jest miejscem podejmowania działań nadzorczych nad farmaceutami przez samorząd aptekarski. Organ stwierdził także, że naruszenia zakazu reklamy apteki nie można utożsamić z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę zatrudnionego w takiej aptece. Jednocześnie organ podniósł, że naruszenia ww. zakazu może dopuścić się podmiot niebędący farmaceutą. Główny Inspektor stwierdził także, że w żadnym razie interesu po stronie skarżącej nie konstytuuje jej stanowisko – z którym organ się zgodził, że istnieje potrzeba przestrzegania ww. zakazu. Organ odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby mogłaby być ona wsparciem merytorycznym w prowadzeniu postępowania w sprawie reklamy aptek wskazał, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki, czy też nie. Główny Inspektor zauważył, iż skarżąca w istocie nie kieruje się tylko i wyłącznie interesem pacjenta, lecz także chęcią ochrony członków samorządu, prowadzących apteki. Organ wyjaśnił, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie postępowania, a następnie dopuszczenie skarżącej do tego postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor stwierdził, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może zostać zrealizowany, ze względu na nie wykazanie przez nią interesu społecznego. W złożonej w terminie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca – [...] Izba Aptekarska we W., zarzuciła naruszenie: 1) art. 31 § 2 zd. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ewentualnie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postepowania uzasadnioną uprzednio już wszczętym postępowaniem w tej sprawie, oraz art. 7-9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o tym postepowaniu; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie ustalenia, że postępowanie, którego wszczęcia żąda jest tożsame przedmiotowo i podmiotowo z postępowaniem już prowadzonym; 3) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez: a. przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem; b. przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi; 4) art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością; 5) art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej; 6) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 7) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej; 8) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego; 9) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego; 10) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie obu ww. postanowień. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko zaprezentowane w sprawie, podkreślając raz jeszcze, że jest organizacją społeczną stanowiącą samorząd aptekarski. Wyraziła pogląd, że niezasadnym było przyjęcie przez organ generalnego wykluczenia jej z postępowania tylko z tego tytułu, że członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do uczestnika postępowania. Zdaniem skarżącej w toku postępowania wykazała kumulatywne istnienie przesłanek przemawiających za wszczęciem wnioskowanego postępowania, a organ w ogóle się nie odniósł do tego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że Izba jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania. Przedmiot wnioskowanego postępowania dotyczył działań podejmowanych przez podmiot prowadzący aptekę, które mogą naruszać zakaz reklamy aptek, określony w art. 94 a ust. 1 p.f.. Stroną wnioskowanego postępowania miał były zatem przedsiębiorca, który nie jest farmaceutą a jedynie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. stanowi, że samorząd aptekarski sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, natomiast art. 2a ust. 1 pkt 8 wskazuje, że wykonywanie zawodu farmaceuty polega m.in. na pełnieniu funkcji kierownika apteki. W myśl przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie. Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy aptek. Miejscem podejmowania przez samorząd aptekarski działań nadzorczych nad farmaceutami i wykonywaniem przez nich zawodu nie może być postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji publicznej w sprawie prowadzenia reklamy aptek. W świetle zacytowanych przepisów organizacja społeczna ma prawo żądania po pierwsze: wyłącznie wszczęcia postępowania; po drugie: wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim; po trzecie: dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, AUL, Folia Iuridica 1983 z. 14.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 264; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 156). Treść wniosku nie może nasuwać wątpliwości co do żądania skarżącej, gdyż wskazuje, iż domagała się wszczęcia postępowania w sprawie przestrzegania przez aptekę ogólnodostępną [...] w R. przy ul. [...] przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne dotyczących niedozwolonej działalności reklamowej tej apteki. Jak wskazywano apteka ta reklamuje swoją działalność w folderze informacyjnym Stowarzyszenia [...]. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie wreszcie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Zgodnie z linią orzeczniczą: "Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W. Dawidowicz twierdzi, że "organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Jest to pogląd, który organ słusznie miał na uwadze przy wykładni przepisów art. 31. Dokonując analizy wniosku organizacji społecznej należy mieć również na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie. Argumentacja przedstawiona przez skarżącą nie wskazała na interes społeczny, uzasadniający jej udział w postępowaniu na prawach strony. Wnioskowane postępowanie w przypadku jego wszczęcia dotyczyłoby działalności przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, a nie aptekarza. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.