VI SA/Wa 1909/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005 r. sprawy ze skargi P.D. na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] lipca 2004 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej w W. na rzecz skarżącego P. D. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.D. (zwany dalej skarżącym) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej Prezydium NRA) z dnia [...] lipca 2004r.(bez numeru), utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej (ORA) w K. z dnia [...] maja 2004r. numer [...], odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie wpisu skarżącego na listę aplikantów adwokackich, zakończonego uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] grudnia 2001r. numer [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały, skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), przez bezpodstawne przyjęcie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt P21/02 nie dotyczy przepisów, które były podstawą podjęcia uchwały ORA w K. z dnia [...] grudnia 2001r. Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] grudnia 2001r. ORA w ., działając na podstawie art. 68 ust.1.w związku z art. 75 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16, poz.124 z późn. zm.- dalej Poa) odmówiła P.D. wpisu na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały numer [...] wskazano, że zarówno wynik rozmów konkursowych, jak też okoliczności wzięte pod uwagę przy ocenie kandydata a określone w § 7 regulaminu w sprawie zasad przeprowadzania konkursów na aplikantów adwokackich uchwalonego przez NRA w dniu [...] czerwca 1999r. ze zmianą z dnia [...] września 2000r., oraz dowody zebrane w aktach osobowych nie uzasadniają odstąpienia od przedstawionej przez komisję konkursową oceny kandydata, który uzyskał 44 punkty, co plasuje w/w na 74 miejscu listy kwalifikacyjnej, w sytuacji, gdy przyjętych na aplikację ma być 20 osób. W dniu [...] kwietnia 2004r. P.D. złożył do ORA w K. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w uchwałą, żądając wpisania wnioskodawcy na listę aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w K. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że regulamin NRA oraz uchwała ORA zostały uchwalone na podstawie art. 40 pkt 4 oraz art. 58 pkt.12 lit.j) P.o.a., które to przepisy zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 2, art. 65 ust.1 w zw. z art.31 ust.3 i art.87 ust.1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy zasadnym jest, zdaniem skarżącego, wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. Uchwałą z dnia [...] maja 2004r. numer [...] ORA w K. odmówiła wznowienia postępowania. W uzasadnieniu uchwały, powołując się na punkt 18 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, argumentowano, że postępowanie konkursowe toczyło się w okresie przed wejściem w życie w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w związku, z czym uznać należy, że konkurs został przeprowadzony w oparciu o obowiązujące przepisy, a zatem w/w wyrok nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. W odwołaniu od uchwały ORA skarżący, wnosząc o uchylenie uchwały, zarzucił naruszenie art. 145a k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy przepisów będących podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały oraz naruszenie art. 190 ust.1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wiążący. W dniu [...] lipca 2004r. Prezydium NRA wydało uchwałę, którą utrzymano w mocy w/w uchwałę ORA. W motywach podzielono argumentację odwołującego się w kwestii mocy wiążącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jednakże, podkreślono, ze zarówno ORA jak i Prezydium NRA przyjęły za własny zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku pogląd. Zdaniem Prezydium NRA, wskazanym wyrokiem nie zostały uchylone przepisy (regulaminy) będące bezpośrednią podstawą prawną przeprowadzenia konkursów, a zatem nie zostały spełnione przesłanki przepisu art. 145a dla wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] lipca 2004r, P.D. motywuje, że zgodnie z art 190 ust.1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przepis ten nie dotyczy uzasadnień wyroków Trybunału, które choć mają ogromne znaczenie dla interpretacji prawa i jego tworzenia, nie mają jednak mocy powszechnie obowiązującej. Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów upoważniających NRA do wydania regulaminów na podstawie, których przeprowadzono konkursy powoduje, że przepisy te jako wydane bez podstawy prawnej, nie mogą mieć zastosowania w sprawie. Eliminacja tych przepisów powoduje zaś, że wynik postępowania administracyjnego może by zupełnie inny, skoro nie ma podstaw do przeprowadzenia konkursów. Zdaniem skarżącego, wyłączenie możliwości wznowienia postępowania na tej podstawie, że prowadzone ono było i zostało zakończone w okresie, kiedy przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia korzystały z domniemania konstytucyjności przekreśla sens instytucji wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia powyższych kryteriów skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004r. po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł o niezgodności a) art. 40 pkt.4. P.o.a. z art. 2 i art. 65 ust.1 w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji RP przez to, że wskutek niewskazania ustawowych przesłanek dla ustalania maksymalnej liczby aplikantów adwokackich dopuszcza dowolność w ograniczaniu konstytucyjnych wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, b) art. 58 pkt.12 lit.j) P.o.a. z art. 87 ust.1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza – co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej adwokatów – możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania Jak wynika z akt sprawy, uchwała ORA w K. z dnia [...] grudnia 2001r. w sprawie odmowy wpisania skarżącego na listę aplikantów adwokackich podjęta została na podstawie art. 68 ust.1 w zw z art.75 ustawy P.o.a. oraz § 9 i 10 ust.2 i 3 regulaminu w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikantów adwokackich. W/w regulamin wydany został w oparciu o przepis art.58 pkt.12 lit.j) P.o.a., którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02. Przepis ten utracił moc z dniem 4 marca 2004r. Należy przy tym zauważyć, że - jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku - przedmiotem bezpośredniej oceny Trybunału Konstytucyjnego były wskazane w pytaniach prawnych ustawowe przepisy upoważniające, nie zaś treść wydanych na ich podstawie aktów wewnętrznych (regulaminów) samorządu adwokackiego. Jednakże wymienione akty wewnętrzne wydane w oparciu o przepisy uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją podlegają ocenie, co do swej zgodności z prawem w postępowaniu sądowo-administracyjnym (v. pkt 18 uzasadnienia wyroku TK z dnia 16 lutego 2004r.). Należy podzielić pogląd stron, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy wiążącej, jednakże motywy jakimi się kierował Trybunał maja ogromne znaczenie dla interpretacji prawa i jego tworzenia. W uzasadnieniu powołanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że określenie istotnych elementów konkursu na aplikację w aktach o charakterze wewnętrznym ogranicza (wręcz uniemożliwia) skuteczną kontrolę legalności decyzji w tych sprawach. W sytuacji, gdy osoby ubiegające się o przyjęcie na aplikację radcowską nie są jeszcze członkami korporacji zawodowej, podstawę prawną decyzji w ich sprawach mogą stanowić jedynie akty powszechnie obowiązujące wymienione enumeratywnie w art. 87 Konstytucji, a nie akty o charakterze wewnętrznym, jakimi są uchwały korporacji zawodowych. Okoliczność, że zostały wydane na podstawie art.58 pkt.12.lit.j) .P.o.a, .nie zmienia ich natury prawnej a w szczególności nie nadaje im przymiotu powszechnego obowiązywania. Według ugruntowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, pozbawienie mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją nie powoduje automatycznie prawnej bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co prowadziłoby do unicestwienia z tą chwilą wszystkich wcześniejszych konsekwencji prawnych. Jednakże, co wymaga podkreślenia, nie jest wykluczone podjęcie odpowiednich rozstrzygnięć w sferze stosowania prawa w celu eliminacji tych skutków, na co wskazuje przepis art.190 ust 4 Konstytucji (v. Marek Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego" PiP 2003/3/3). Art. 190 ust.4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego na podstawie, którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia, konkursy na aplikację adwokacką przeprowadzone przed ogłoszeniem wyroku Trybunału nie podlegają procedurze wznowienia czy wzruszenia ich rezultatów. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skutkiem niniejszego rozstrzygnięcia nie ma być ani wznowienie konkursu przeprowadzonego w 2001r., ani wzruszenie jego rezultatu, lecz wznowienie postępowania w "przedmiocie wpisania skarżącego na listę aplikantów adwokackich". Należy przy tym dodać, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] kwietnia 2004r., co wynika z daty na przesyłce poleconej [...], a więc z zachowaniem terminu przewidzianego w art.145a § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] lipca 2004r. oraz poprzedzającą ją uchwałę ORA w K. z dnia [...] maja 2004r. nie przesądza o ostatecznym wyniku wznowionego postępowania, a więc o kwestii czy skarżący ma być wpisany na listę aplikantów adwokackich. Uprawnienie to jest, bowiem zastrzeżone dla kompetencji samorządu adwokackiego. Jednakże w toku wznowionego postępowania, organy samorządu adwokackiego muszą respektować skutki omawianego orzeczenia Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów upoważniających NRA do określania zasad przeprowadzania konkursu na aplikację. Stosownie do treści art. 145 a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego będącego podstawą rozstrzygnięcia. Ponieważ, jak wskazano na wstępie uzasadnienia, uchwała ORA z dnia [...] grudnia 2001r. była podjęta na podstawie (i w konsekwencji zastosowania) przepisów regulaminu, który miał swoje umocowanie w niekonstytucyjnym przepisie, uzasadnionym było żądanie skarżącego, aby organ zastosował przepis art. 145a § 1 k.p.a. i wznowił postępowanie zakończone wskazanym prawomocnym, rozstrzygnięciem. Pozbawienie skarżącego, prawa do wznowienia postępowania prowadziłoby do ewidentnie nierównego traktowania adresatów niekonstytucyjnych regulacji, skoro niektórzy z nich w identycznej sytuacji mieli możliwość skorzystania z rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego (przez żądanie uchylenia uchwały). Zdaniem Sądu, nie zaakceptowanie możliwości wznowienia postępowania w ustalonym stanie faktycznym, prowadziłoby do zakwestionowania istoty gwarancji konstytucyjnych i tolerowania w państwie prawnym skutków wywoływanych przez przepisy prawa niezgodne z Konstytucją.(por.jw.Marek Safjan str.16 , oraz Z.Czeszejko-Sochacki: Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego PiP nr 2/2000) Mając na względzie powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Prezydium NRA oraz utrzymana nią w mocy uchwała ORA w K. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie wpisu P.D. na listę aplikantów adwokackich zostały podjęte z naruszeniem przepisu art. 145a § 1 k.p.a., przez błędną jego wykładnię, a stwierdzone naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, należało na podstawie art. 145 §1 pkt1c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących wpis, opłatę za pełnomocnictwo oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 §1 i 2 p.p.s.a oraz § 18 ust 1 pkt 1 c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności adwokackie (....) (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).