VI SA/Wa 191/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] września 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego J. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.), (dalej ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez J. G., od decyzji wydanej przez Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] września 2011 r., ustalającej, że J. G. był objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od [...] maja 2003 r. do [...] grudnia 2003 r., od [...] czerwca 2004 r. do [...] grudnia 2006 r., od [...] czerwca 2007 r. do [...] czerwca 2007 r., od [...] października 2007 r. do [...] października 2007 r., od [...] kwietnia 2008 r. do [...] kwietnia 2008 r. oraz od [...] września 2008 r. do [...] kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. zwrócił się do M. OW NFZ w W. z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu J. G. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. Jednocześnie oddział ZUS wskazał, że J. G. nie spełniał warunków do podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej z uwagi na występowanie okoliczności wyłączających obowiązek tych ubezpieczeń. Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdził, że J. G. był objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] maja 2003 r. do [...] kwietnia 2011 r. Organ wskazał, że z zaświadczenia Urzędu Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika, że J. G. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej pod nazwą: taksówka osobowa od dnia [...] maja 2006 r. natomiast od dnia [...] maja 2011 r. dokonał zawieszenia działalności gospodarczej, jednak wpis ten do dnia wydania zaświadczenia nie został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej. J. G. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformował, że z powodu złego stanu zdrowia i chorób był zmuszony wielokrotnie zawieszać działalność. Do pisma J. G. załączył dokumentację lekarską oraz zeznania podatkowe i informacje o przychodach z działalności oraz deklaracje o wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem organu choroba J. G. w trakcie posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania tej osoby za nieprowadzącą pozarolniczej działalności gospodarczej. Od powyższej decyzji J. G. złożył odwołanie wskazując, że zawieszenia/przerwania działalności gospodarczej dokonywał z powodu choroby i pobytu w szpitalu. Rozpatrując odwołanie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ, wskazał, że dyrektor M. OW NFZ ponownie rozpatrując sprawę powinien odnieść się do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz środków dowodowych jakie złożyła strona w czasie prowadzonego postępowania. Podniósł, że organ winien wezwać J. G., celem przestawienia aktualnej i pełnej informacji z właściwego Urzędu Skarbowego odnośnie faktu, czy dopełnił obowiązku złożenia zeznań za lata 1999-2011 w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, osiągniętych dochodach lub przychodach, odprowadzanych podatkach oraz na jakie okresy zgłaszał on zawieszenie pozarolniczej działalności gospodarczej, gdyż akta sprawy nie zawierają takich informacji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. M. OW NFZ poinformował J. G. o toczącym się postępowaniu w sprawie oraz wezwał do przedstawienia zaświadczenia z urzędu skarbowego potwierdzającego okresy zawieszenia działalności gospodarczej oraz osiągane przychody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w latach 1999-2011. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] września 2011 r., uznał, że J. G. podlegał od [...] maja 2003 r. do [...] grudnia 2003 r., od [...] czerwca 2004 r. do [...] grudnia 2006 r., od [...] czerwca 2007 r. do [...] czerwca 2007 r., od [...] października 2007 r. do [...] października 2007 r., od [...] kwietnia 2008 r. do [...] kwietnia 2008 r. oraz od [...] września 2008 r. do [...] kwietnia 2011 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Organ wskazał, że z przedstawionego przez J. G. zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że strona dokonała zgłoszenia rejestracyjnego pozarolniczej działalności gospodarczej w urzędzie skarbowym w zakresie działalności taksówek osobowych z zawieszeniem tej działalności od [...] stycznia 1999 r. do [...] lutego 1999 r., od [...] września 2001 r. do [...] kwietnia 2003 r. oraz od [...] grudnia 2003 r. do [...] czerwca 2004 r. Jednocześnie z zaświadczenia wynika, że strona od [...] stycznia 2007 r. rozlicza się w formie karty podatkowej i w latach 2007-2011 zgłosił przerwę w prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej od [...] stycznia 2007 r. do [...] marca 2008 r., od [...] kwietnia 2008 r. do [...] września 2008 r., od [...] października 2008 r. do [...] sierpnia 2009 r., od [...] września 2009 r. do [...] grudnia 2010 r., od [...] stycznia 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r. oraz od dnia [...] maja 2011 r. do nadal. Ponadto z zaświadczeń o wysokości należnego zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za lata 2003 – 2006 wydanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w dniu [...] sierpnia 2011 r. wynika, że J. G. w latach 2003-2006 wykazał przychód z działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że dopiero od 20 września 2008 r. została znowelizowana ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej wprowadziła możliwość zawieszenia działalności gospodarczej. Wobec czego organ uznał, że J. G. wykazał, że przed [...] września 2008 r. tj. przed wprowadzeniem zawieszenia działalności gospodarczej pomimo figurowania w ewidencji działalności gospodarczej nie prowadził faktycznie działalności gospodarczej o czym informował Urząd Skarbowy w P., jednak zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, jak stwierdził Prezes NFZ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., które nie znalazło odzwierciedlenia w ewidencji działalności gospodarczej nie powoduje wyłączenia przedsiębiorcy prowadzącego tą działalność z ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego. Jeżeli ten przedsiębiorca nie prowadził działalności gospodarczej to powinien zadbać o odzwierciedlenie tego w ewidencji działalności. W związku z tym w celu potwierdzenia, że osoba skutecznie zgłosiła zawieszenie działalności gospodarczej powinna przedstawić dokumenty świadczące, że zgłosiła ten fakt w organie ewidencyjnym. Dyrektor MOW NFZ stwierdził, że w jego ocenie brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego przerw zgłaszanych przez J. G. po [...] września 2008 r., tj. po wejściu w życie art. 14 a ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej. Od powyższej decyzji J. G. wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Zdaniem odwołującego nikt nie zapoznał się z przedstawioną dokumentacją, z której wynika, że składki zdrowotne były opłacane. Podniósł, że NFZ żąda po raz drugi opłacenia składek zdrowotnych. Podniósł, że przesłał dokumentację wraz z kserokopią dowodów wpłat składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję zaniechał ustalenia czy w latach 1999-2011 informował ZUS o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Podniósł, że ze swej strony dołożył wszelkich starań związanych z zawieszeniem działalności gospodarczej. Stwierdził, że nikt nie poinformował go o konieczności poinformowania organu ewidencyjnego o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Przytaczając ustalenia organu I instancji i materiał dowodowy zebrany w sprawie, a także treść obowiązujących przepisów Prezes NFZ w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że osoba będąca przedsiębiorcą powinna zapoznać się z obowiązującymi przepisami prawnymi, które regulują jej prawa i obowiązki. Powoływanie się przez przedsiębiorcę na nieznajomość przepisów prawnych nie usprawiedliwia negatywnych konsekwencji wynikających z tego faktu. Wskazał, że o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej decyduje fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a nie okoliczność czy faktycznie prowadzona jest działalność wpisana do takiej ewidencji. W celu określenia okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego znaczenie prawne należy przyznać wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej oraz wypisowi z tej ewidencji działalności z wyłączeniem okresu, w którym działalność pozarolnicza została zawieszona. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że J. G. posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej o rozpoczęciu tej działalności z dniem [...] maja 2003 r. z datą zawieszenia wpisu od dnia [...] maja 2011 r. Odnosząc się do zarzutu opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, Prezes NFZ stwierdził, że zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach sprawy z zakresu wymierzania i pobierania ewentualnego umarzania, bądź rozkładania na raty składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych, tym samym organem zobowiązanym do prawidłowego ustalenia składek na ubezpieczenie zdrowotne jest ZUS. Prezes NFZ stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji wydanej przez organ I instancji. Na powyższą decyzję J. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 14 a ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż faktycznie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nie wywołuje skutków prawnych w postaci wyłączenia przedsiębiorcy prowadzącego tą działalność z ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego, a niezbędne jest dokonanie wpisu do ewidencji o zawieszeniu działalności, w sytuacji, gdy przedmiotowy wpis ma charakter deklaratoryjny. Zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych poprzez wskazanie niewłaściwych okresów, kiedy skarżący faktycznie nie prowadził działalności gospodarczej w okresie maj 2003 – wrzesień 2008 r., a także naruszenie przepisów postępowania poprzez złamanie głównych zasad procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i burzeniu podstaw zaufania obywateli do organów administracji publicznej jako konsekwencja zaniechania poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z jej prawami i obowiązkami. W uzasadnieniu skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe, podniósł, że Dyrektor MOW NFZ błędnie zinterpretował regulacje prawne dotyczące kwestii zawieszenia działalności gospodarczej, które w istocie stanowią, iż skuteczność zawieszenia działalności gospodarczej nie zależy od złożenia wniosku w tym zakresie, że to sfera faktyczna przesądza o tym, czy w rzeczywistości nastąpiła przerwa w prowadzeniu działalności gospodarczej. Ponadto podkreślił, iż przepisy obowiązujące od dnia 20 września 2008 r. w materii zawieszenia działalności gospodarczej nie zawierają stricte uregulowań w kwestii sposobu zgłoszenia zawieszenia pozarolniczej działalności gospodarczej prowadzonej przez osobę fizyczną. Wskazał, że każdorazowo chcąc zawiesić działalność składał odpowiednie pisma zawierające informację o zawieszeniu, przyczynach oraz okresie zawieszenia do Urzędu Skarbowego i ZUSu, gdzie ani razu po wprowadzeniu nowych przepisów nie został poinformowany, iż takie zgłoszenie zawieszenia działalności może być uznane za nieskuteczne lub instrukcji w jaki sposób należy to uczynić. Skarżący powołując się na wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 191/06, podniósł, że jego sytuacja życiowa (głównie stan zdrowia) każdorazowo zmuszą do zawieszenia działalności i była koniecznością. Podkreślił, że chcąc wywiązywać się z nałożonych obowiązków, jako przedsiębiorcy, zawsze podejmował kroki mające na celu poinformowanie odpowiednich organów o takim stanie rzeczy. Zdaniem skarżącego organ błędnie określił okresy zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Na potwierdzenie powyższego skarżący załączył do skargi zaświadczenie ZUSu z dnia [...] października 2011 r. wskazując na okresy, w których zgłoszony był do ubezpieczenia zdrowotnego. Z uwagi na powyższe oraz zebrany materiał, zdaniem skarżącego organ błędnie określił okresy zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od maja 2003 r. do września 2008 r. Pokreślił, również, że w tym okresie został uznany za trwale niezdolnego do pracy i z tego tytułu otrzymywał rentę, co oznacza, jak wskazał, że jego działalnie nie miało na celu uchylenia się od obowiązku powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżący wskazał, że nie poinformowano go o zmianie przepisów i konieczności zgłoszenia do ewidencji faktu zawieszenia prowadzenia działalności i utwierdzano w przekonaniu, że dopełnił wszelkich obowiązków. Podniósł, że działania Prezesa NFZ sprzeczne są z interesem obywateli, a także "burzy ich zaufanie do tych instytucji". Do skargi załączył zaświadczenie z ZUS oddział w P. z dnia [...] października 2011 r., zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek z dnia [...] października 2011 r. oraz protokół z czynności odczytania zawartości pamięci fiskalnej kasy. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do załączonych do skargi dokumentów Prezes NFZ wskazał, że skarżący informowany był o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień i dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Skarżący składając odwołanie nie załączył owych dokumentów. Organ podkreślił również, że ZUS oddział w P. w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. nie udzielił informacji odnośnie okresów zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi na obydwu podstawach ustawowych (naruszeniu przepisów postępowania i naruszeniu przepisów prawa materialnego) w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ administracji w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ administracji przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). W rozpoznawanej sprawie ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji nie odpowiadają stanowi faktycznemu, na których zostały oparte. Prezes Funduszu określił podleganie przez J. G. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od dnia [...] maja 2003 r. powołując się w tym zakresie na wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...] przedsiębiorcy wykonującego działalności pod nazwą "G. J. T. O." i wskazując, zgodnie z treścią owego wpisu, że działalność tę skarżący podjął z dniem [...] maja 2003 r. Stwierdzenie to odpowiada ustaleniom organów Funduszu wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. W związku z takim ustaleniem niezrozumiałym staje się rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, w którym okres podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu został określony przez organ od dnia [...] maja 2003 r., a nie od dnia [...] maja 2003 r. Z powyższego rozstrzygnięcia wynika, że organ Funduszu z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie dokonał rozstrzygnięcia odpowiadającego zebranemu materiałowi dowodowemu w sprawie, co również doprowadziło do naruszenia przepisu art. 80 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy także podkreślić, że skarżący wskazywał w postępowaniu administracyjnym na okresy, w których faktycznie nie wykonał działalności gospodarczej, podając jednocześnie przyczyny, dla których tę działalność musiał przerywać. Na te okoliczności przedkładał stosowne dokumenty lecz organy Funduszu, z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., do dowodów tych się nie odniosły nie omawiając ich co do faktu uzasadnionych/nieuzasadnionych przerw w wykonywanej działalności gospodarczej przez skarżącego, a na skutek braku współdziałania organów Funduszu z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, także Prezes Funduszu nie miał wiedzy w zakresie istotnych materiałów dowodowych. Okoliczności te mogły mieć również istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W tych warunkach przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Funduszu powinny oprzeć rozstrzygnięcia na prawidłowo dokonanych ustaleniach faktycznych odpowiadających zgromadzonemu materiałowi dowodowemu w sprawie, by w ich następstwie mogły zostać wydane decyzje administracyjne odpowiadające tym ustaleniom. Powinny również odnieść się do argumentacji skarżącego wskazującego na dowody przedłożone w toku postępowania administracyjnego oraz załączone obecnie do skargi, a dotyczące faktycznych okresów wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej. Organy Funduszu powinny także przy współpracy z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych przeprowadzić ustalenia, które jak wynika to z sygnalizacji skargi, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosząc się do zarzutów opartych na przepisach prawa materialnego z uwagi na istotne braki/sprzeczności w ustaleniach faktycznych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.