VI SA/Wa 1910/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej D. w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Izba Aptekarska w W. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach, zgodnie z kompetencjami wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, zgodności z prawem postępowania podmiotu, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki "[...]" zlokalizowanej w B. przy ul. K. [...] w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej apteki. [...] Izba Aptekarska (nazywana dalej "skarżącą") wskazała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, ze podmiot prowadzący tę aptekę prowadzi działania reklamowe dotyczące apteki oraz jej działalność. Skarżąca, powołując się na art. 31 § 1 k.p.a. wskazała, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Odwołała się do interesu społecznego. Wyjaśniając, że za wszczęciem postępowania administracyjnego w tym zakresie przemawia: ochrona zdrowia publicznego, czyli osób korzystających z usług farmaceutów poprzez możliwość skutecznego nadzoru na wykonywaniem zawodu farmaceuty, będącego zawodem zaufania publicznego, ochrona zdrowia publicznego, tj. osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów, możliwość wypełniania przez skarżącą swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków, podejmowania przez nią działań w celu ochrony praw swoich członków, możliwość korzystania przez organ administracji z pomocy organizacji społecznej. 2. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 31 § 2 zd. Drugie w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego, stwierdzając, że skarżąca nie wykazała w sprawie interesu społecznego. Organ pierwszej instancji podal, że zdaniem skarżącej, domagając się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej "[...], ul. K. [...], [...], B. i jej działalności - czyni to w interesie społecznym, który to interes polega na ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, możliwości realizowania przez Izbę statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków oraz możliwości podojmowania przez Izbę działań w celu ochrony praw swoich członków, pomijając fakt, że Izba jest zrzeszeniem farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Uznanie legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w której stroną może być inny przedsiębiorca będący właścicielem apteki, nie zawsze farmaceuta, stworzyłoby sytuację powstania konkurencji pomiędzy podmiotami prowadzącymi apteki i ochrona praw swoich członków mogłaby przybrać postać działania mającego na celu eliminację konkretnego przedsiębiorcy z rynku. Idąc tym tokiem rozumowania należało uznać, że Izba w istocie nie kieruje się tylko i wyłącznie interesem pacjenta, lecz także chęcią ochrony-członków samorządu prowadzących apteki (zwłaszcza apteki należące do "sieci aptek"). Faktu bycia organizacją społeczną nie można utożsamiać ze spełnieniem przesłanki interesu społecznego. Współdziałanie samorządu aptekarskiego z organami administracji nie uzasadnia spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. 3. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] lutego 2014 r., zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienie. Skarżąca podkreśliła, że wszczęcie z jej inicjatywy postępowania dotyczącego zakazu reklamy aptek uzasadnione jest jej celami statutowymi, zdefiniowanymi w Konstytucji RP oraz w ustawie o izbach aptekarskich, jak również interesem społecznym. Celami statutowymi są: sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 z późn. zm.), reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich), troska o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich), strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich), współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich). Skarżąca podkreśliła, że głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski jest w przedmiotowym postępowaniu interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na sadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego – zawodu farmaceuty. 4. Główny Inspektor Farmaceutyczny (nazywany dalej: "GIF") decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstwie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.) oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w całości w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. GIF zauważył, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie wreszcie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Organ wyjaśnił przy tym, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Odwołując się do stanowiska doktryny oraz sądów administracyjnych organ podał także, że dokonując analizy wniosku skarżącej - organizacji społecznej, należało mieć na względzie fakt, że art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie. Mając powyższe na uwadze GIF uznał, że argumentacja przedstawiona przez stronę w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że jej udział w postępowaniu uzasadnia potrzeba sprawowania pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu farmaceuty – w celu ochrony zdrowia publicznego, GIF podał, że skarżąca poza ogólnym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie sprecyzowała jaką formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot nie będący farmaceutą. W ocenie GIF nadzór ten powinien był realizowany w ramach ustawowych kompetencji samorządu aptekarskiego, a nie w trakcie postępowań administracyjnych, których stroną jest podmiot, który nie jest farmaceutą. Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy aptek. Miejscem podejmowania przez samorząd aptekarski działań nadzorczych nad farmaceutami i wykonywaniem przez nich zawodu nie może być postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji publicznej w sprawie prowadzenia reklamy aptek. Naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę zakazu reklamy aptek nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę zatrudnionego w aptece. Za niedopuszczalne GIF uznał czerpania wiedzy o naruszeniach zasad etyki, jakich dopuścili się farmaceuci, w trakcie postępowania administracyjnego, z akt tego postępowania, gdyż postępowanie często dotyczy działań podejmowanych przez przedsiębiorcę, który nie jest farmaceutą, ponadto na etapie postępowania brak jest decyzji prawomocnej, która potwierdza okoliczność naruszenia zakazu reklamy aptek. Ewentualne postępowanie dyscyplinarne powinno mieć miejsce po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego. Argument, że Izba mogłaby służyć wsparciem merytorycznym na każdym etapie postępowania w celu jak najszybszego osiągnięcia celu postępowania, czyli stwierdzenia czy naruszenie zakazu reklamy aptek miało miejsce, nie stanowi, w ocenie GIF, interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie Izby do postępowania. Ustawowym organem powołanym do dokonania oceny, czy dane działanie stanowi reklamę aptek, jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny (art. 94a ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne). Niedopuszczalnym jest, aby inny podmiot, niż działający w ramach ustawowych kompetencji organ, rozstrzygał o prawach i obowiązkach strony. W razie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, uczestniczyłaby w nim na prawach strony. Jeśli zatem skarżąca ma mieć przymiot strony nie może jednocześnie występować w roli podmiotu, który decyduje, czy dane działanie jest reklamą, czy nie jest. Skarżąca nie może wchodzić w kompetencje organów administracji publicznej, gdyż naruszałoby to konstytucyjne zasady ustroju państwa prawa. Dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu naraża interes strony. Skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie skarżącej do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W ocenie GIF dopuszczenie skarżącej do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku mogłoby poważnie zagrozić interesom strony, a interes społeczny przedstawiony przez skarżącą nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji. 5. Skarżąca pismem z dnia 12 maja 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GIF z dnia [...] kwietnia 2014 r., wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem je poprzedzającym oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem, - art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi, - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością, - art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania Skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej, - art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia Skarżącej w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi-organ kierował się przy załatwieniu sprawy, - art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego ora/ nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego, - art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny. W uzasadnieniu skargi przytoczono szczegółową argumentację do zarzutów w niej podniesionych. 6. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarzonym postanowieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podnoszonych. 4. W myśl przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do art. 31§ 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie. W świetle zacytowanych przepisów organizacja społeczna ma prawo żądania po pierwsze: wyłącznie wszczęcia postępowania; po drugie: wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim; po trzecie: dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, AUL, Folia Iuridica 1983 z. 14.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 264; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 156). 5. Wniosek skarżącej był jednoznaczny, co wynika z jego treści i z powołanej podstawy prawnej (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a). Jeżeli zatem organizacja społeczna występuje z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ administracji, uznając wniosek za zasadny, wszczyna postępowanie z urzędu, gdyż nie jest to postępowanie inicjowane w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. na żądanie strony. [...] Izba Aptekarska domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które to żądanie reguluje art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść wniosku nie może nasuwać wątpliwości co do żądania skarżącej, gdyż wskazuje, iż domagała się wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem postępowania podmiotu, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki "[...]" zlokalizowanej w B. przy ul. K. [...] w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej apteki. 6. Powołane w uzasadnieniu postanowienia wyroki sądów administracyjnych również miały za przedmiot odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, a nie odmowę wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, co jedynie umacnia stwierdzeni, iż faktycznie organ odwoławczy rozpatrywał nie wniosek i zażalenie skarżącej lecz żądanie o innej treści nie zwarte we wniosku [...] Izby Aptekarskiej. W tym zakresie organ farmaceutyczny z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania, co prowadziło również do naruszenia art. 80 i art. 104 § 1 k.p.a., w istocie nie rozpatrzył wniosku skarżącej. Także zażalenie skarżącej nie pozostawia wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. W jego treści podano, że odnosi się do odmowy wszczęcia postępowania, a nie do odmowy dopuszczenia do postępowania administracyjnego. W dalszym ciągu skarżąca podkreślała, że domagała się, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., wszczęcia postępowania powołując się na cele statutowe i interes społeczny uzasadniający takie, a nie inne, żądanie. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie składała wniosku łączącego żądanie wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim, lub dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, lecz jednoznacznie wskazała, że wnosi o wszczęcie konkretnego postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem postępowania podmiotu, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki "[...]" zlokalizowanej w B. przy ul. K. [...] w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej apteki. To że w skardze przewijają się zarzuty odnoszące się do motywów organu odwoławczego o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie zmienia faktu, iż organ administracji w istocie nie rozpoznał i nie uzasadnił odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej i zażalenia wyraźnie wskazujących na inną ich treść – żądanie wszczęcia postępowania. 7. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie odnosi się do żądania skarżącej jednoznacznie i wyraźnie artykułowanego, jako wniosek o wszczęcie postępowania, a nie jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu już się toczącym. W związku z tym zażalenie skarżącej, z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania oraz z naruszeniem również art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostało rozpatrzone zgodnie ze złożonym wnioskiem w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. 8. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.