VI SA/Wa 1913/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zwrócić skarżącej D. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu sądowego. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej Główny Inspektor) zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor) z [...] lutego 2014 r., którym odmówiono [...] Izbie Aptekarskiej w W. (dalej skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej Apteka Dr. Max w [...] przy ul. [...]. Jako podstawę wydanego postanowienia organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej "Pf.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w styczniu 2014 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 29 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 11 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, 6 i pkt 9 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 136, poz. 856 ze zm.; dalej "uia."), art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. i w zw. z art. 94a, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b) Pf. Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego podniosła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie ww. postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Do wniosku skarżąca załączyła kopie informacji folderu informacyjnego Stowarzyszenia Dr. Max Zdrowie; wyciągi z protokołów z posiedzeń skarżącej z [...] maja 2013 r. oraz z [...] grudnia 2007 r. oraz własny Statut. Wojewódzki Inspektor odmawiając wszczęcia postępowania przywołał treść art. 31 § 1 Kpa. i stwierdził, że przesłanki w nim wskazane muszą wystąpić łącznie, a ich spełnienie podlega ocenie właściwego organu administracji publicznej. Uznał, że skarżąca bez wątpienia jest organizacją społeczną, ale nie wykazała ona dostatecznego interesu społecznego, dającego podstawę do wszczęcia żądanego przez nią postępowania administracyjnego. Podał przy tym, że badając istnienie tego interesu nie może stosować wykładni rozszerzającej. Podał, że organizacja społeczna musi wykazać, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione jej celami statutowymi, oraz że przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona przesłanka przemawiająca za wszczęciem na wniosek skarżącej ww. postępowania, tj. nie wykazała istnienia interesu społecznego i celów statutowych, dających podstawę do wszczęcia. Nadto Wojewódzki Inspektor przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, celem potwierdzenia zasadności odmowy. Jednocześnie poinformował także, że w ramach swoich kompetencji prowadzi już postępowanie w przedmiocie żądanym przez skarżącą, więc tym bardziej nie może wszcząć kolejnego postępowania w tym samym zakresie. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej, wykazała ona swój interes uzasadniający wszczęcie ww. postępowania. Nadto stwierdziła, że zgodnie z art. 86 ust. 1 Pf. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego i wynika z tego podstawowy cel działalności każdej apteki, jakim jest ochrona zdrowia i życia korzystających z ich usług pacjentów. Wymogom wynikającym z konieczności ochrony zdrowia pacjentów muszą być podporządkowane cele przedsiębiorców prowadzących apteki, w tym dążenie do maksymalizacji zysku. Uzasadnionym jest, jak podała skarżąca, aby placówka chroniąca zdrowie nie reklamowała swojej działalności. Podkreśliła, że korzystanie z usług aptek i punktów aptecznych, podobnie jak i innych palcówek ochrony zdrowia publicznego, wynika z konieczności życiowej i nie powinno być wynikiem reklamy lub promocji. Skarżąca wskazała, że samorząd aptekarski został utworzony, a jego działalność uregulowana w ustawie o izbach aptekarskich, a to w celu realizacji art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Podniosła, że zawód farmaceuty jest zawodem szczególnym, gdyż jest zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego to sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Przywołała, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających w szczególności m.in. na kierowaniu apteką. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a Pf., zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Skarżąca podała, że osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestniczy w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP. Główny Inspektor w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że skarżąca nie wykazała po swojej stronie konkretnego interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie żądanego przez nią postępowania. Główny Inspektor podniósł, że celem postępowania w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy. Miejscem podejmowania przez samorząd aptekarski działań nadzorczych nad farmaceutami i wykonywaniem przez nich zawodu nie może być postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji publicznej w sprawie prowadzenia reklamy aptek. Organ stwierdził także, że naruszenia zakazu reklamy apteki nie można utożsamić z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę zatrudnionego w takiej aptece. Jednocześnie organ podniósł, że naruszenia ww. zakazu może dopuścić się podmiot niebędący farmaceutą. Główny Inspektor podzielił stanowisko skarżącej o potrzebie przestrzegania obowiązującego zakazu reklamy aptek, jednakże nie wynika z tego przesłanka, która uzasadniałaby udział organizacji społecznej we wnioskowanym przez nią postępowaniu administracyjnym. Organ, odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby mogłaby być ona wsparciem merytorycznym w prowadzeniu postępowania w sprawie reklamy aptek, wskazał, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki, czy też nie. Główny Inspektor zauważył, iż skarżąca w istocie nie kieruje się tylko i wyłącznie interesem pacjenta, lecz także chęcią ochrony członków samorządu, prowadzących apteki. Organ wyjaśnił, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie postępowania, a następnie dopuszczenie skarżącej do tego postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dlatego też w ocenie Głównego Inspektora dopuszczenie skarżącej do ww. postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, mogłoby poważnie zagrozić interesom tego przedsiębiorcy. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor stwierdził, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może zostać zrealizowany, ze względu na brak wykazania przez nią interesu społecznego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca – [...] Izba Aptekarska w W., zarzuciła naruszenie: 1) art. 31 § 1 Kpa., poprzez: a. przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem; b. przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi; 2) art. 7 Kpa., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością; 3) art. 8 Kpa., poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nierozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej; 4) art. 11 Kpa. i art. 107 § 3 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa., poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 5) art. 12 Kpa., poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej; 6) art. 77 § 1 Kpa., poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego; 7) art. 80 § 1 Kpa., poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego; 8) art. 107 § 3 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny. W oparciu o tak postawione zarzuty wniosła o uchylenie obu ww. postanowień. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko zaprezentowane w sprawie, podkreślając, że jest organizacją społeczną stanowiącą samorząd aptekarski. Wyraziła pogląd, że niezasadnym było przyjęcie przez organ generalnego wykluczenia jej z postępowania tylko z tego tytułu, że członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do uczestnika postępowania. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania wykazała kumulatywne istnienie przesłanek przemawiających za wszczęciem wnioskowanego postępowania, a organ w ogóle się do tego nie odniósł. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że skarżąca nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja, w ocenie Głównego Inspektora, jest niewystarczająca do żądania dopuszczenia do toczącego się postępowania. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej cofnął skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej p.p.s.a.) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W myśl art. 60 ww. ustawy, skarżący może rozporządzać skargą. Oznacza to, że może zrezygnować z kontynuowania postępowania sądowego, cofając skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd, chyba że zmierzałoby to do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, wówczas Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie skarżąca cofnęła skargę pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, które czyniłyby wniosek skarżącej niedopuszczalnym. W związku z powyższym, cofnięcie skargi należało uznać za dopuszczalne i prawnie skuteczne. W tej sytuacji, na mocy art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 60 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.