VI SA/Wa 1914/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej D. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działającego w imieniu Prezydenta [...] W. odmawiającą D. S. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej przy ul. W. w rejonie ul. H.. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2006 r. D. S. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. W. w rejonie ul. H. pod kiosk handlowy o powierzchni 35 m2, na okres od 1 czerwca 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. z możliwością przedłużenia tego okresu lub na warunkowy czas nieokreślony. Do wniosku dołączono mapę geodezyjną i orientację posadowienia kiosku. W aktach znajduje się negatywna opinia dotycząca uzgodnienia istniejącej lokalizacji obiektu z dnia 14 czerwca 2006 r. W opinii tej pracownicy pięciu różnych wydziałów ZDM w rubryce zatytułowanej "opinia (Uzasadnienie do opinii negatywnej)" wpisali słowo "negatywna". Pismem z dnia 26 września 2006 r. ZDM powiadomił p. S., że zostanie wydana decyzja odmowna oraz, że strona zgodnie z art. 10 Kpa może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Pismem z dnia 1 grudnia 2006 r. ZDM ponowił informację, iż zostanie wydana decyzja odmowna, zatem należy doprowadzić zajmowany teren do stanu poprzedniego i przekazać protokolarnie Wydziałowi Zarządzania Pasem Drogowym ZDM, zaś samowolne zajmowanie pasa drogowego spowoduje nałożenie kar pieniężnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., powołując się na art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 p. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm., dalej zwana u.d.p.) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. W. w rejonie ul. H. w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zlokalizowanie obiektu nie jest możliwe bowiem koliduje z magistralą wodociągową D 600 mm, której awaria stwarza zagrożenie bezpieczeństwa obiektu i ludzi w nim przebywających, a kiosk uniemożliwia dostęp do magistrali służbom eksploatacyjnym MPWiK S.A. Pas drogowy nie służy do działalności handlowej, a zarządca drogi stoi na straży nieograniczania funkcji drogi i właściwego jej funkcjonowania. W sprawie nie dopatrzono się szczególnego uzasadnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Wnioskodawczyni zaskarżyła powołaną decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. /dalej SKO/. SKO zażądało od ZDM uzupełnienia akt i nadesłania opinii Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, na którą organ ten powołuje się w decyzji. ZDM nadesłał kopię pisma bez daty, ale z prezentatą ZDM z dnia 6 lutego 2002 r. podpisanego przez pełnomocnika ds. technicznych i rozwoju sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, w którym MPWiK informuje p. S., że nie wyraża zgody na postawienie pawilonu na magistrali wodociągowej D-600 mm i wskazuje, że należy natychmiast usunąć kolidujący z magistralą pawilon i zapewnić służbom eksploatacyjnym MPWiK dostęp do magistrali wodociągowej, zaś do czasu usunięcia tej kolizji MPWiK nie bierze odpowiedzialności za szkody powstałe w razie awarii. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na art. 138 § 1 p. 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, że zasadą wyrażoną w art. 39 ust. 1 u.d.p. jest ochrona pasa drogowego, i zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi lub jej urządzeń, zmniejszyć jej trwałość lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. może mieć miejsce tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zamiaru zlokalizowania kiosku handlowego we wnioskowanym rejonie nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Organ powołał się na negatywne opinie Wydziału Badań i Rozwoju Dróg, Wydziału Systemu Parkowania, Wydziału Inwestycji oraz Sygnalizacji Świetlnej i Oświetlenia oraz wskazał, że umiejscowienie obiektu nie jest możliwe, gdyż kolidowałoby z istniejącą magistralą wodociągową, której awaria stwarzałaby zagrożenie dla obiektu i ludzi w nim przebywających. W sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a dodatkowo istnieją przeszkody w lokalizacji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła p. S. wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 22 ust. 1 i 2 u.d.p. polegające na przyjęciu, że jej wniosek z dnia 29 marca 2004 r. o zawarcie umowy dzierżawy, którego kontynuacją jest pismo z dnia 5 czerwca 2006 r., jest wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Do wszczęcia postępowania niezbędne jest złożenie wniosku. Zarząd dróg może i powinien oddać wnioskodawczyni grunt w dzierżawę na podstawie art. 22 ust. 1 u.d.p. Grunt przy ul. W. w rejonie ul. H. był we władaniu wnioskodawczyni na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Zarządem Gminy W. w dniu 28 czerwca 1995 r. do dnia 30 czerwca 2003 r. Wnioskodawczyni składała 29 marca 2004 r. i 4 października 2004 r. wnioski o zawarcie kolejnych umów dzierżawy. Pawilon stoi od 1990 r. i został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wnioskodawczyni chodziło o zawarcie umowy dzierżawy, a nie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, zatem nie ma w ogóle wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i brak było podstaw do prowadzenia postępowania. Organ traktuje podmioty wybiórczo, gdyż obok pawilonu skarżącej stoją inne pawilony, które mogą funkcjonować bez przeszkód. Opinie złożone w sprawie nie zostały wydane przez podmioty uprawnione i nie mają formy postanowień, co uniemożliwia ich zaskarżenie. Organ pozostawił poza swoimi rozważaniami istotne materiały dowodowe, a te które rozważył, ocenił wadliwie. Do skargi skarżąca dołączyła zdjęcia fragmentu pasa drogowego ze swoim kioskiem oraz stojącymi obok w tej samej linii kioskami innych użytkowników oraz kopię pozwolenia na budowę z dnia 25 marca 1991 r. zezwalającego na budowę kiosku typu K21 Bistyp na okres do 22 marca 1992 r. z możliwością przedłużenia użytkowania do czasu realizacji drugiej jezdni ul. W.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i wskazało, że w aktach jest wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dnia 5 czerwca 2006 r., który stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Sytuacji skarżącej nie można porównywać z sytuacją innych podmiotów, bowiem nie wiadomo, czy znajdowały się w identycznej sytuacji. Wskazać należy, że nadesłane Sądowi akta administracyjne zawierają też materiały pochodzące z okresu przed złożeniem wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego tj. sprzed dnia 5 czerwca 2006 r., które to dokumenty były w dyspozycji organu, ale z uzasadnień decyzji nie wynika, aby były brane pod uwagę przy ich wydawaniu. Z dokumentów tych wynika, że: 1/ skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę kiosku dnia 25 marca 1991 r. zezwalającego na budowę kiosku typu K21 Bistyp na okres do 22 marca 1992 r. z możliwością przedłużenia użytkowania do czasu realizacji drugiej jezdni ul. W.; 2/ Zarząd Gminy W. zawarł ze skarżącą umowę dzierżawy gruntu pod kioskiem 28 czerwca 1995 r. i przedłużył ją do 30 czerwca 2003 r.; 3/ w 2001 r. ZDM ustalił, że kiosk skarżącej znajduje się w pasie drogowym i zażądał wyjaśnień od skarżącej i od Zarządu Gminy; 4/ dnia 27 września 2001 r. Urząd Gminy poinformował skarżącą o przekazaniu terenu ZDM i poinformował o procedurach uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz koniecznych dokumentach i uzgodnieniach; 5/ pismem z dnia 4 grudnia 2001 r. Wydział Architektury Urzędu Gminy W. poinformował skarżącą, że teren znajduje się w pasie drogowym ul. W., na obszarze z funkcją mieszkaniowo-usługową i nie wniósł zastrzeżeń, co do funkcjonowania pawilonu na okres 1 roku z zastrzeżeniem, że inwestor winien udostępnić teren na każde życzenie gestorów sieci lub właściciela terenu bez prawa od odszkodowania i lokalizacji zamiennej; 6/ pozytywna opinia ZDM z dnia 10 stycznia 2002 r. ważna przez 18 miesięcy oraz druk uzgodnień zawierający pozytywne opinie wszystkich wydziałów ZDM z dnia 10 stycznia 2002 r.; 7/ pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji /bez daty, z prezentatą ZDM 6 lutego 2002 r./, w którym pełnomocnik ds. technicznych i rozwoju sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, informuje p. S., że nie wyraża zgody na postawienie pawilonu na magistrali wodociągowej D-600 mm i wskazuje, że należy natychmiast usunąć kolidujący z magistralą pawilon i zapewnić służbom eksploatacyjnym MPWiK dostęp do magistrali wodociągowej, zaś do czasu usunięcia tej kolizji MPWiK nie bierze odpowiedzialności za szkody powstałe w razie awarii. 8/ podanie skarżącej z dnia 29 marca 2004 r. o zawarcie umowy dzierżawy; 9/ druk uzgodnień z dnia 9 września 2004 r. bez opinii z poszczególnych wydziałów ZDM z adnotacją, że potrzebne jest aktualne stanowisko MPWiK; 10/ pismo MPWiK z 11 października 2004 r. informujące, że kiosk stoi na magistrali wodociągowej i informujące, że wnioskodawczyni została zobowiązana do jego usunięcia, gdyż awaria magistrali stwarza zagrożenie dla budynku i ludzi; 11/ negatywna opinia komunikacyjna z 21 października 2004 r. z powołaniem się na pismo MPWiK; 12/ decyzja ZDM z dnia [...] listopada 2004 r. odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nakazująca usunięcie kiosku oraz decyzja SKO uchylająca tę decyzję i umarzająca postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że narusza ona prawo, zatem skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą. Nie są zasadne zarzuty skargi wskazujące na brak wniosku, gdyż w aktach znajduje się zupełnie jednoznaczny wniosek skarżącej z dnia 5 czerwca 2006 r. wszczynający niniejsze postępowanie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Prawidłowe jest zatem wydanie decyzji w tym przedmiocie. Zasadne są natomiast zarzuty, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, a wydane rozstrzygnięcie narusza zasadę praworządności z art. 7 Kpa i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 Kpa. Jak wynika z uzasadnień obu decyzji materiał przedstawiony Sądowi, nie był brany pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a w szczególności nie był przedstawiony organowi II instancji. Z materiału tego wynika, że w sprawie nie chodzi o zezwolenie na umieszczenie kiosku w pasie drogowym, tylko o zezwolenie na pozostawanie w pasie drogowym kiosku, w którym skarżąca prowadzi od 17 lat sklep. Kiosk został legalnie postawiony i stoi w tym samym miejscu od 1991 r. Wskazać należy, że przez okres do lutego 2002 r. lokalizacja kiosku miała pełną akceptację władz gminy oraz pozytywną opinię komunikacyjną od wszystkich wydziałów ZDM. Dopiero pismo pracownika MPWiK z lutego 2002 r., niepoparte żadną dokumentacją, spowodowało zmianę stanowiska zarządcy drogi. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu organ, pomijając powołany materiał dowodowy, nie ustalił w sposób należyty, jakie warunki pasa drogowego uległy zmianie od daty posadowienia kiosku i czy rzeczywiście zaszła taka zmiana w uwarunkowaniach technicznych pasa drogowego, która uniemożliwia pozostawienie kiosku skarżącej na zajmowanym miejscu. W szczególności organ nie ustalił w ogóle, czy doszło do realizacji drugiej jezdni na ul. W., która to okoliczność z samego założenia miała zakończyć możliwość użytkowania kiosku. Takie działanie organu stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W ocenie Sądu zgodne z prawem postawienie budynku w pasie drogowym może stanowić wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia, że istnieje szczególna okoliczność z art. 39 ust. 3 u.d.p. uzasadniająca udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jeżeli nie ma ku temu istotnych przeszkód. Tymczasem w sprawie niniejszej okoliczność, że budynek już stoi i funkcjonuje bezkolizyjnie od 17 lat nie była w ogóle przez organ brana pod uwagę. Wskazać należy, że rozebranie 17 lat stojącego budynku o lekkiej konstrukcji jest równoznaczne z jego utratą, dlatego organ powinien szczególnie wnikliwie rozważyć, czy jest to konieczne dla zapewnienia bezpiecznego użytkowania pasa drogowego. W ocenie Sądu organ okoliczności tych nie rozważał. W szczególności arkusz uzgodnień poszczególnych komórek ZDM zawierający opinie negatywne nie zawiera żadnego uzasadnienia i nie wiadomo, dlaczego opinie np. wydziału sygnalizacji świetlnej i oświetlenia lub wydziału do systemów parkowania były wcześniej pozytywne, a w czerwcu 2006 r. negatywne. Brak jest bowiem jakiejkolwiek analizy, jaki jest związek między stanowiskiem MPWiK a stanowiskiem odpowiednich komórek zarządcy drogi, które odpowiadają za oświetlenie i parkingi. Zwrócić należy też uwagę, że MPWiK nie jest zarządcą pasa drogowego, tylko jego użytkownikiem, który za zezwoleniem zarządcy drogi umieścił tam swoje urządzenia techniczne. Nie jest wiec zasadne, aby negatywne, a nie pogłębione stanowisko współużytkownika pasa drogowego było jedyną podstawą wydania przez organ decyzji skutkującej w istocie, w przyszłości, koniecznością rozbiórki budynku. Nie znaczy to oczywiście, że opinia MPWiK może zostać pominięta. Ma ona istotne znaczenie w sprawie i może zaważyć na treści decyzji, ale niepoparta żadną dokumentacją narażona jest na zarzut dowolności. Opinia ta musi też być rozważona w zestawienia z całokształtem materiału sprawy. Wskazać też należy, że organ powinien rozstrzygać na podstawie stanu faktycznego ustalonego na datę wydawania decyzji, tymczasem w sprawie niniejszej organ oparł rozstrzygnięcie na piśmie MPWiK z lutego 2002 r. tj. sporządzonym na 4 lata przed decyzją. Nie wiadomo zatem, czy i dlaczego to negatywne stanowisko MPWiK jest aktualne. Wskazać należy, że kolejne pismo MPWiK z października 2004 r. nie było znane organowi II instancji. Wobec zarzutów skarżącej, co do nierównego traktowania, organ powinien wyjaśnić czym rożni się sytuacja skarżącej od sytuacji sąsiadujących z nią właścicieli kiosków i czy one również stoją na magistrali wodociągowej. Pominięcie tej kwestii stwarza poczucie niesprawiedliwego traktowania skarżącej, a to z kolei podważa zasadę zaufania obywateli do organów państwa. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu sprawa nie została należycie wyjaśniona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uaktualni materiał dowodowy oraz rozważy całość dokumentacji i dopiero wtedy ustali stan faktyczny konkretnej sprawy, powiąże go z regulującymi ten stan faktyczny przepisami prawa i podejmie stosowną decyzję. Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. i zasądził na rzecz skarżącej kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.