VI SA/Wa 1914/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi Ł. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Ł. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369 z 2004 r.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w [...], Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2009 r. o nałożeniu na Ł. R. kary pieniężnej w wysokości 345.60 złotych za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego, drogi krajowej nr [...], relacji K. – S.– K. Rozstrzygnięcia obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] czerwca 2009 r., podczas objazdu drogi krajowej nr [...] i [...], jednostka terenowa Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Obwód Drogowy [...] w [...] stwierdziła, że w pasie drogowym dogi krajowej nr [...] w [...] została zlokalizowana reklama o treści "M". Reklama zamontowana została nad chodnikiem, na ścianie budynku [...] przy ulicy [...]. Właścicielka reklamy nie posiadała zezwolenia na jej umieszczenie w pasie drogowym właściwego zarządcy drogi. Reklamę usunęła, o czym powiadomiła Oddział, wnosząc o umorzenie postępowania. Fakt usunięcia reklamy potwierdził pracownik Obwodu Drogowego wpisem do dziennika z dnia [...] lipca 2009 r. Kierownik GDDKiA Rejon w [...] w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał decyzję o nałożeniu na Ł. R. kary pieniężnej w wysokości 345.60 złotych za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] tj. 8 dni bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zostaje wymierzona, w drodze decyzji administracyjnej, kara pieniężna w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z przepisem art. 40 ust. 6 ustawy. Zdaniem organu, wobec tak brzmiącego przepisu zarządca drogi, w przypadku stwierdzenia samowolnego ustawienia reklamy w pasie drogowym, jest zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej, co też uczynił. Przedmiotowa reklama została zamieszczona na budynku nad chodnikiem w przestrzeni pasa drogowego, z czym strona się zgodziła. Usunięcie reklamy nie zwalnia zarządcy drogi od wymierzenia kary i nie daje podstawy do jej umorzenia. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. złożyła Ł. R. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem została sporządzona przez pełniącego obowiązki Kierownika Rejonu Oddziału GDDKiA, a więc osobę nieupoważnioną do wydawania tego rodzaju aktów administracyjnych. Statut GDDKiA nie przewiduje wydawania decyzji przez osobę pełniącą obowiązki. Zgodnie ze statutem na czele oddziału stoi dyrektor. Statut nie przewiduje możliwości scedowania prawa do wydawania decyzji w imieniu GDDKiA na kierownika rejonu, tym bardziej na pełniącego obowiązki kierownika rejonu. Skarżąca podniosła, iż przedmiotowa reklama nie zajmowała pasa drogowego drogi krajowej nr [...] lecz była umieszczona na ścianie budynku, na wysokości I pietra, nad chodnikiem, stanowiącego część lokalnej ulicy [...], przyległej do drogi krajowej. Nie było więc podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Nadto decyzja nie wskazuje powierzchni zajętego pasa drogowego, okresu za jaki naliczono karę, przyjętej stawki. Zaskarżona decyzja narusza w konsekwencji art. 40 ustawy o drogach publicznych, § 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz przepisy postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. (w decyzji jest oczywisty błąd pisarski, decyzja jest z 2009 r., skoro decyzja organu I instancji zapadła [...] sierpnia 2009 r.) którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., nakładającą na skarżącą karę pieniężną za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi tablicy reklamowej o treści "M." w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...]. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). W obu przypadkach zarządca drogi nie ma wyboru: jest on zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. W obu natomiast przypadkach naliczenie opłaty lub kary następuje w sposób określony w ustawie, w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi ma zatem stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie, a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie kary, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Działanie w warunkach uznania związanego nakłada na organ orzekający obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu nie ma już bowiem innych przesłanek, które strona mogłaby podnieść w swojej obronie, i które organ byłby zobowiązany ustalić; w tym przypadku wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) zajęcie, c) pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona - niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. Już jednak sam fakt zajęcia pasa drogowego został przez stronę zakwestionowany już w uzupełnieniu odwołania poprzez stwierdzenie "reklama nie była umieszczona i nie zajmowała części pasa drogowego drogi krajowej nr [...]". Powyższa konstatacja, zawarta w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r., wbrew twierdzeniom organu, dowodzi, że strona nie godziła się z ustaleniem organu o umieszczeniu reklamy w przestrzeni pasa drogowego. Zdaniem Sądu organ nie wykazał, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność. Dowodu takiego nie stanowią bowiem ani notatki pracowników organu, w których taką lokalizację reklam uznaje się za oczywistą, ani też dokumentacja fotograficzna, z której może co najwyżej wynikać, że sporna reklama znajduje się nad chodnikiem. Zgodnie z przywołanym przez organ orzekający art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z pkt 2 i 3 tego artykułu, droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy, a zgodnie z pkt 6 chodnik stanowi część drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych. W rozpatrywanym przypadku nie idzie przy tym o charakter przestrzeni nad drogą, a o jej związek z pasem drogowym. W tym zakresie powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i znajduje już od wielu lat zastosowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. U OPK 2/00 jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (ONSA 2001/1/11 oraz por. uchwałę z tej samej daty, sygn. U OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). W rozpatrywanej sprawie nie idzie jednak o kwestie prawno-materialne związane z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. W rozpatrywanym przypadku problemem podstawowym jest bowiem przede wszystkim aspekt prawno-formalny, związany ze sposobem przeprowadzenia dowodu na okoliczność zamieszczenia reklam w pasie drogowym. Otóż, zdaniem Sądu, dowód ten nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie brak takiego dokumentu. W aktach sprawy są jedynie kserokopie map i to sporządzonych dla innych celów. Nie wynika z nich kto i na jakiej podstawie mapy te sporządził. W przypadku sporu, niezbędne jest ustalenie granicy pasa drogowego, co wymaga sięgnięcia do dokumentacji geodezyjnej, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należało uznać, że organy naruszyły zaskarżoną decyzją art. 7, 77 i 107 § k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie granic pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w [...] na spornym odcinku drogi krajowej w zbiegu z ulicą [...], z uwzględnieniem danych geodezyjnych. Niezasadny jest natomiast zarzut wydania decyzji w I instancji przez osobę nieuprawnioną. Wbrew twierdzeniom skarżącej, pełniący obowiązki Kierownika Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – S. K. był upoważniony do wydania decyzji administracyjnej. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udzielone S K. Pełnomocnictwo obejmuje wydawanie decyzji administracyjnych m.in. w sprawach zajęcia pasa drogowego. Upoważnienie do załatwienia określonych spraw, w tym wydawania decyzji administracyjnych, znajduje swoje uzasadnienie w art. 18a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 18 ust. 1 i 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach dróg krajowych. Swoje zadania realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W skład GDDKiA wchodzą oddziały w województwach, a ponadto oddziały terenowe w poszczególnych województwach. Analiza powyższych przepisów dowodzi, iż terenowe komórki organizacyjne GDDKiA nie mają samodzielnego bytu prawnego i mają na celu wykonywanie zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.