VI SA/Wa 1915/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. B., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdzającą objęcie J. P. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umów zlecenia na rzecz płatnika składek B. B. w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 lipca 2008 r. oraz od 1 września 2008 r. do 31 marca 2011 r. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] zwrócił się Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu J. P. z tytułu umów zlecenia. ZUS wskazał, że B. B. zatrudniał J. P. na podstawie umów o dzieło w okresie od stycznia 2007 r. do lipca 2008 r. oraz od września 2008 r. do marca 2011 r., które to umowy w opinii ZUS znosiły znamiona umów zlecenia. Ubezpieczony J. P. nie został zgłoszony z tego tytułu do ubezpieczenia zdrowotnego przez płatnika składek B. B. Pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. organ I instancji zawiadomił J. P. o wszczęciu przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów zlecenia, oraz wskazał, iż ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych materiałów i dowodów. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania J. P. w dniu 2 stycznia 2012 r. przejrzał akta administracyjne sprawy i złożył oświadczenie, że w okresach wskazanych przez ZUS wykonywał usługi w ramach umowy o dzieło na rzecz B. B. Pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. organ I instancji zwrócił się do ZUS Oddział w [...] o przesłanie dokumentów zgromadzonych w trakcie kontroli płatnika składek B. B. przeprowadzonej zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w tym przesłanie kserokopii zgromadzonych dowodów w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, na podstawie których uznano, że J. P. wykonując pracę na podstawie umów o dzieło powinien zostać zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego, w szczególności kopii umów o dzieło. Organ zwrócił się także z prośbą o informację, czy przeprowadzone postępowanie kontrolne wykazało, że praca J. P. w ramach zawartych z B. B. umów była wykonywania na warunkach charakterystycznych dla umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu, oraz do wskazania, czy ZUS dokonał przekwalifikowania zawartych umów o dzieło na umowy zlecenia. W odpowiedzi na powyższe pismo ZUS Oddział w [...] w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r. wskazał, że ZUS jest uprawniony wyłącznie do zainicjowania postępowania w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, natomiast podejmowanie dalszych czynności leży po stronie NFZ. Brak jest podstaw prawnych do przekazywania opisu ustaleń dokonanych w toku własnego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez ZUS oraz przekazywania dokumentacji np. z protokołu z kontroli, kopii dokumentacji uzyskanej w toku kontroli. Pismem z dnia 16 lutego 2012 r. organ I instancji zwrócił się do B. B. o udzielenie wyjaśnień, w jakim okresie J. P. wykonywał w firmie wyżej wymienionego pracę na podstawie umowy o dzieło i złożenie stosownych dokumentów, tj. kserokopii umów o dzieło. Wskazano, że w przypadku braku odpowiedzi rozstrzygnięcie zostanie oparte na podstawie informacji przekazanych przez ZUS. W dniu 5 marca 2012 r. wpłynęła do organu odpowiedź skarżącego, który wskazał, że dr n med. J. P. jest pracownikiem naukowym [...] Uniwersytetu Medycznego i z mocy ustawy jest uprawniony do zawierania umów o dzieło na wykonywane w tym przypadku czynności diagnostyczne. Pismem z dnia 9 marca 2012 r. organ I instancji zwrócił się do ZUS Oddział w [...] z prośbą o udzielenie wyjaśnień, czy płatnik składek (skarżący) został poinformowany o wynikach postępowania wyjaśniającego oraz czy do sporządzonych ustaleń zostały wniesione zastrzeżenia. Zwrócono się także o udzielenie informacji, czy dokonane przez ZUS ustalenia w trakcie kontroli płatnika składek dotyczące zakwalifikowania umów zawartych z J. P. jako umów zlecenia są ostateczne. W odpowiedzi na powyższe pismo ZUS Oddział w [...] w piśmie z dnia 21 marca 2012 r. wskazał, że B. B. został poinformowany o dokonanych ustaleniach, nie wniósł zastrzeżeń do ustaleń inspektora kontroli, poinformował jedynie telefonicznie, że czeka na decyzję, gdyż chce się odwołać do sądu. Jednocześnie ZUS wskazał, że ustalenia dotyczące zakwalifikowania zawartych umów o dzieło jako umowy zlecenia nie są ostateczne, gdyż ZUS nie jest organem uprawnionym do wydawania decyzji o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. organ I instancji ponownie zwrócił się do ZUS o zajęcie stanowiska umożliwiającego wydanie decyzji w tej sprawie. Podniósł, że żaden przepis ustawy o świadczeniach jak i przepisy innych aktów nie upoważniają NFZ do kontrolowania i dokonywania oceny prawnej umów zawieranych pomiędzy podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą a zatrudnionymi osobami wykonującymi na rzecz tych podmiotów określone czynności. W związku z tym brak jest podstaw prawnych, aby Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ dokonał oceny, czy umowy zawarte pomiędzy B. B. a J. P. de facto są umowami o dzieło czy też umowami zlecenia. Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. ZUS ponownie podkreślił, że jest uprawniony wyłącznie do zainicjowania postępowania w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, natomiast podejmowanie dalszych czynności leży po stronie NFZ. Pismami z dnia 8 maja 2012 r. organ I instancji poinformował J. P. i B. B. o uprawnieniach wynikających z art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. B. B. w piśmie z dnia 21 maja 2012 r. ponownie wskazał, że wniosek ZUS zawierał informację fałszywą prawnie i nie zweryfikowaną Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] czerwca 2012 r., powołując się na art. 107 ust. 5 pkt 16 oraz art. 109 ustawy o świadczeniach, wydał decyzję stwierdzającą objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym J. P. w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 lipca 2008 r. oraz do dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 marca 2011 r.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] odmówił przekazania Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ opisu ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, tj. protokołu z kontroli, kopii dokumentacji uzyskanej w toku kontroli. Natomiast przeprowadzone przez ZUS postępowanie wyjaśniające wykazało, że kwalifikacja umów zawartych przez B. B. z J. P. została dokonana z naruszeniem obowiązujących przepisów, gdyż umowy nazwane przez płatnika umowami o dzieło nosiły cechy umów zlecenia. ZUS potwierdził, że płatnik składek B. B. został poinformowany o wynikach postępowania kontrolnego, do których nie wniósł zastrzeżeń. W związku z tym, iż w opinii ZUS J. P. wykonywał pracę na podstawie umów zlecenia, organ I instancji stwierdził, że wymieniony podlegał z tego tytułu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresach od 1 stycznia 2007 r do 31 lipca 2008 r. oraz od 1 września 2008 r. do 31 marca 2011 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B. B., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej przez ZUS Oddział w [...] sporządzono protokół kontroli, w którym zakwestionowano poprawność umów zawartych z J. P. na wykonywanie czynności diagnostycznych. Do protokołu dołączono opinie prawną nie podpisaną i bez nagłówka, w której podważono zasadność umów o dzieło czasem ich trwania. Skarżący wskazał, że pracodawca w żadnym przepisie ustawy dopuszczającej możliwość zawierania przez artystów i naukowców umów o dzieło nie oparł weryfikalności pojęcia dzieła o czas jego wykonywania. Ponownie podtrzymał swoje stanowisko, iż dr J. P. jako pracownik naukowy był uprawniony do zawierania tego rodzaju umowy. Umowy były zawierane na okresy nie przekraczające 1 miesiąca, efekt tych umów jest weryfikowalny, a czas trwania umowy o dzieło nie może być weryfikatorem. Do odwołania załączono kserokopię protokołu kontroli przeprowadzonej przez inspektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniach 24 – 26 października 2011 r., 28 października, 3 listopada, 7 listopada 2011 r. u płatnika składek B. B. prowadzącego Zakład Diagnostyki Patomorfologicznej w [...] oraz kserokopię niepodpisanej opinii prawnej wskazującej, że zwierane przez B. B. umowy o dzieło, których przedmiotem jest ocena histopatologiczna o cytologiczna są umowami zlecenia. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] lipca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawa dotyczących obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, w tym art. 66 ust. 11 pkt 1 lit. oraz art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, organ wskazał, iż zgodnie z definicją umowy o dzieła zawartą w art. 627 k.c. oraz definicją umowy zlecenia zawartą w art. 734 § 1 k.c. umowa zlecenia to umowa o świadczenie usług (umowa starannego działania), a umowa o dzieło to umowa na wykonanie (umowa skutku). Umowę o dzieło od umowy zlecenia odróżnia przede wszystkim to, że umowa o dzieło powinna być zawsze zwieńczona konkretnym i sprawdzalnym rezultatem (dziełem materialnym lub niematerialnym), natomiast w umowie o świadczenie usług przyjmujący zlecenie zobowiązuje się dokonać umówionych czynności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że czynności wykonywane w ramach przedmiotowych umów nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, były one w istocie realizowane w ramach umowy starannego działania, mającej charakter umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W omawiane sytuacji J. P. wykonywał czynności faktyczne w postaci oceny histopatologicznej i cytologicznej. Zdaniem Prezesa NFZ organ I instancji na podstawie zgromadzonych dokumentów, w szczególności ustaleń dokonanych przez ZUS, prawidłowo ustalił okresy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego J. P. z tytułu wykonywania umów zlecenia. Na powyższą decyzję B. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że ustawodawca uchwalając ustawę dopuszczająca do obrotu prawnego umowy o dzieło z 50 % udziałem kosztów uzyskania i bez składek na ubezpieczenie zdrowotne kierował się intencją polepszenia bytu materialnego twórców. Ustawa precyzuje jedynie, które osoby takie umowy mogą zawierać, nie określa co jest, a co nie jest dziełem. Do skargi załączono nieopodpisany i niewypełniony wzór umowy o dzieło na ocenę histopatologiczną i cytologiczną zawartą pomiędzy skarżącym B. B. a J. P. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszy Zdrowia wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga B. B. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. naruszają prawo. Należy wskazać, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jako organu I instancji, stanowił przede wszystkim przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) cyt. ustawy, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osobami z nimi współpracującymi. W świetle przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z brzmieniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązkowemu ubezpieczeniu podlegają osoby wykonujące pracę nakładczą oraz zleceniobiorcy od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania lub wygaśnięcia tej umowy. Ustalając obowiązek podlegania przez uczestnika postępowania J. P. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywanych umów cywilnoprawnych, oba organy uznały, że umowy, jakie zawarł J. P. ze skarżącym B. B., są umowami zlecenia, nie zaś - jak twierdzą obie strony tych kontraktów - umowami o dzieło. W ocenie Sądu w tej sytuacji należy uznać, że zarówno Prezes NFZ, jak i Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, zobowiązani byli w sposób jednoznaczny ustalić, czy w świetle obowiązujących unormowań prawnych, a więc głównie powołanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego, zachodzą podstawy do uznania, że analizowane umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy skarżącym a J. P., dają jednoznaczną podstawę do przyjęcia tezy, że J. P. podlegał, we wskazanych okresach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, zaś skarżący był w tych okresach zobowiązany, jako płatnik, do obliczania i pobierania składek z dochodu ubezpieczonej na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach. Wskazać należy, że w trakcie postępowania administracyjnego zarówno przed organem I jak i II instancji organy NFZ nie były w posiadaniu spornych umów zawartych pomiędzy Jackiem Pająkiem a skarżącym, z których wynika stwierdzenie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym J. P. na rzecz skarżącego w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do 31 lipca 2008 r. oraz od 1 września 2008 r. do 31 marca 2011 r. z tytułu wykonywania umów cywilnych i charakterze zlecenia. Pomimo trzykrotnych wezwań organu I instancji (z 2 stycznia, 9 marca i 5 kwietnia 2012 r.), ZUS Oddział w [...] nie przesłał do organu spornych umów, które stanowiły załączniki do protokołu kontroli przeprowadzone u skarżącego przez ZUS w dniach 24 – 26, 28 października,3, 7 listopada 2011 r.,, trzykrotnie odmawiając (pismami z dnia 13 lutego, 21 marca i 25 kwietnia 2012 r.) przesłania tychże umów oraz opisu ustaleń dokonanych w toku ww. kontroli. Organy obydwu instancji rozstrzygnięcie o stwierdzeniu objęcia uczestnika postępowania ubezpieczeniem zdrowotnym oparły jedynie o zawarte we wniosku ZUS z dnia 13 grudnia 2011 r. stwierdzenie, iż B. B. zatrudniał J. P. na podstawie umów o dzieło w okresie od stycznia 2007 r. do lipca 2008 r. oraz od września 2008 r. do marca 2011 r., które to umowy w opinii ZUS znosiły znamiona umów zlecenia. Dopiero skarżący do odwołania załączył kserokopię protokołu ww. kontroli przeprowadzonej przez ZUS, a do skargi załączył nieopodpisany i niewypełniony wzór umowy o dzieło na ocenę histopatologiczną i cytologiczną zawartą pomiędzy skarżącym B. B. a J. P. Tym samem w ocenie Sądu nie ustalono w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, a brak spornych umów uniemożliwiał obydwu organom w sposób prawidłowy stwierdzenie, że umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy skarżącym a J. P., dają jednoznaczną podstawę do przyjęcia tezy, że J. P. podlegał, we wskazanych okresach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, jak też prawidłowe ustalenie okresów podlegania temu ubezpieczeniu. Dodatkowo należy podnieść, iż organy obu instancji w swoich decyzjach, poza przytoczeniem ogólnych poglądów na temat doktrynalnych różnic pomiędzy umową o dzieło, a umową zlecenia - nie wskazały wyraźnie żadnych konkretnych argumentów, na podstawie których doszły w ustalonym stanie faktycznym do wniosku, że sporne umowy cywilnoprawne stanowią umowy o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, a nie umowy o dzieło. W ten sposób, zdaniem Sądu, organy obu instancji znacznie utrudniły możliwość poznania ich procesu myślowego popartego konkretnymi dowodami, na podstawie którego organy te zakwalifikowały przedmiotowy stosunek cywilnoprawny, szczególnie że nie były w posiadaniu umów, które tenże stosunek cywilnoprawny kreowały. Związanie organu wydającego decyzję w przedmiocie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wynika z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wprost w tych sprawach. Przepis art. 109 ust. 1 ustawy oświadczeniach wskazuje rodzaje spraw indywidualnych rozpoznawanych przez NFZ (vide: sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń). Wniosek o rozpoznanie tych spraw, w myśl art. 109 ust. 3 cyt. ustawy, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Zatem to na organie administracji spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, przy współudziale ZUS Oddział w [...] oraz skarżącego, w zakresie, w jakim z danych okoliczności wyciągali dla siebie korzystne skutki. W rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie spełniały omówionych wyżej kryteriów. Analiza ich uzasadnień pozwala na stwierdzenie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy. W ocenie Sądu, twierdzenia ZUS Oddział w [...] w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, także powinny być poparte materiałem dowodowym. Prezes NFZ ani organ I instancji nie miały podstaw do przyjmowania jako ustalonych, twierdzeń ZUS-u nieopartych na konkretnym materiale dowodowym. Należy zauważyć, iż obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z ogólną zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jednakże dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu nie jest ograniczona tylko do oceny faktów, które lakonicznie przedstawił ZUS Oddział w [...]. Podkreślić należy, iż skarżący nie był wzywany przez organy do nadesłania spornych umów. Organ przyjął jednak, że skarżącego z uczestnikiem postępowania łączyły umowy o świadczenie usług, do których stosuje się regulacje dotyczące zlecenia, określone w art. 734 - art. 750 Kodeksu cywilnego, zaś skarżący twierdził, że były to umowy o dzieło określone w art. 627 - art. 646 k.c. Należy podnieść, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organy administracji zobowiązane są m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z powyższej zasady, wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 723). Zarówno w nauce, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Oznacza to, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Podnieść należy, że w niniejszej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a następnie Prezes NFZ wydając sporne decyzje administracyjne w przedmiocie ustalenia istnienia po stronie J. P. bowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umów zawartych ze stroną skarżąca, oparli swoje stanowisko wyłącznie na informacji udzielonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział W [...], Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy obu instancji ustalenie stanu faktycznego oraz ocena materiału dowodowego, nie można uznać za dokonane z zachowaniem wszelkich reguł oceny dowodów i nienoszące tym samym cech dowolności. Oznacza to, że uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej, należałoby uznać, iż brak jest podstaw do rozstrzygnięcia, że uczestnik postępowania – J. P. podlegał w spornym okresie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Mając powyższe na uwadze, jak wyżej wskazano, w toku ponownie przeprowadzonego postępowania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zbierze wyczerpujący materiał dowodowy, w tym sporne umowy zawarte pomiędzy skarżącym a uczestnikiem postępowania, po czym dokona jego wszechstronnej oceny, dokładnie wyjaśni charakter omawianych umów oraz ustosunkuje się szczegółowo do wszystkich argumentów skarżącego. W tym stanie rzeczy z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdzając, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.