VI SA/Wa 1918/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nadania specjalizacji techniczno-budowlanej oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r. nr 1946 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. Z., zwanego dalej także "skarżącym", "wnioskodawcą" od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie odmowy nadania specjalizacji techniczno-budowlanej w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych obejmującej kierowanie robotami budowlanymi w ramach posiadania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. Pan R. Z. wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych. Do wniosku dołączył decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. o nadaniu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła nadania skarżącemu żądanej specjalizacji techniczno-budowlanej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wnioskodawca posiada uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej a w ramach tej specjalności w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278) nie wyodrębniono specjalizacji techniczno-budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji wydanej w I instancji uznała, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ II instancji wskazał, że w myśl § 16 rozporządzenia z dnia 11 września 2014 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju, które obowiązywało na datę złożenia wniosku "wykaz specjalizacji techniczno-budowlanych wyodrębnionych w specjalnościach budowlanych określa załącznik nr 4 do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 17 powołanego rozporządzenia, osoba ubiegającego się o uzyskanie specjalizacji techniczno-budowlanej potwierdza: 1) posiadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację, 2) odbycie po uzyskaniu uprawnień budowlanych, pięcioletniej praktyki w zawodzie w ramach posiadanych uprawnień budowlanych, o których mowa w pkt 1 w zakresie specjalizacji, o którą się ubiega, przy sporządzaniu projektów, w przypadku specjalizacji do projektowania lub na budowie, w przypadku specjalizacji do kierowania robotami budowlanymi. Dopuszczalność nadania specjalizacji techniczno - budowlanej uzależnione jest od wyodrębnienia jej w załączniku nr 4 do rozporządzenia w ramach określonej specjalności budowlanej. Ponadto osoba ubiegająca się o nadanie specjalizacji musi legitymować się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację. Skarżący legitymuje się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej i ubiega się o nadanie specjalizacji "w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych". Zgodnie z treścią załącznika nr 4 do rozporządzenia, w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono następujące specjalizacje techniczno- budowlane: geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, obiekty budowlane na terenach wpływów górniczych, budowle wysokościowe, rusztowania i deskowanie wielofunkcyjne. Zgodnie z ww. załącznikiem w ramach specjalności konstrukcyjno - budowlanej nie wyodrębniono specjalizacji techniczno - budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne". Specjalizacja ta została natomiast wyodrębniona w ramach specjalności hydrotechnicznej. Skarżący R. Z. uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278). W dacie nadania uprawnień wnioskodawcy obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578 z późn. zm.). Zgodnie z treścią załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono specjalizację techniczno-budowlaną "budowle hydrotechniczne". Kwestia nadawania specjalizacji techniczno-budowlanej osobom, które uzyskały uprawnienia budowlane przed dniem wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji, technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278) i do tego dnia zakończyły lub rozpoczęły praktykę wymaganą na podstawie przepisów dotychczasowych do uzyskania specjalizacji winna być uregulowana w przepisach przejściowych w/w rozporządzenia. Jednakże w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278) brak jest takich przepisów. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji dalej podniósł, że bezpośrednie zastosowanie do wniosku strony przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278), tj. nadanie osobie posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej specjalizacji "śródlądowe budowle hydrotechniczne" stanowiłoby oczywiste, a przez to rażące naruszenie § 16 i 17 w/w rozporządzenia. Zarzut naruszenia tych przepisów podniesiony w odwołaniu, polegający według skarżącego na oparciu się przez organ I instancji na literalnym ich brzmieniu organ uznał za nietrafny. Wskazał również, że pod pojęciem specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie można przyjąć i rozumieć również specjalizacji hydrotechnicznej albowiem jedynie taka interpretacja mogłaby uzasadniać zastosowanie § 16 i 17 w zw. z treścią załącznika Nr 4 do ww. rozporządzenia. W dalszej części organ stwierdził, iż zastosowanie do wniosku strony nieobowiązującego już od dwóch lat rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578 z późn. zm.) wymagałoby, wobec braku przepisów przejściowych, wykreowania przez organy Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nowej normy prawnej, która przewidywałaby, że "W stosunku do osób ubiegających się o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej, które przed wejściem w życie rozporządzenia uzyskały uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności wymaganej na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe". Jednakże działanie takie wykraczałoby daleko poza granice stosowania prawa. Byłoby w istocie działaniem o charakterze prawotwórczym, co stanowiłoby z kolei naruszenie przepisów rozdziału III Konstytucji RP (Źródła prawa). Zastosowanie przez organ nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578 z późn. zm.) stanowiłoby naruszenie art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem organu II instancji, akt ten nie może z dniem jego derogacji a także wobec braku właściwych przepisów przejściowych być podstawą władczych działań organów administracji publicznej, w tym podstawą wydania decyzji w tej sprawie. W ocenie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej rozwiązania prawne przyjęte przez pracodawcę obecnie obowiązujące nie są właściwe gdyż skarżący powinien mieć prawną możliwość uzyskania specjalizacji techniczno-budowlanej za dotychczasowych zasadach, jednakże organ jest związany treścią obowiązujących przepisów prawa i jest zobowiązany do ich stosowania zaś zarzuty strony dotyczące obowiązujących przepisów prawa nie powinny być kierowane do organu zobowiązanego do stosowania prawa. Na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [zwaną dalej: "K.R.P"] poprzez odmowę nadania skarżącemu specjalizacji techniczno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych a w konsekwencji ograniczenie wolności wyboru i wykonywania zawodu.  2. naruszenie art. 32 ust. 1 K.R.P. poprzez nieuzasadnione, skrajnie krzywdzące różnicowanie sytuacji prawnej skarżącego zaskarżoną decyzją w porównywaniu z sytuacją inżynierów budownictwa, którzy uzyskali uprawnienia budowlane bez ograniczeń w innych specjalnościach, a w konsekwencji naruszenie zasady równości wobec prawa, zwłaszcza w zakresie równego traktowania przez władze publiczne. 3. naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 oraz art. 8 K.R.P. przez ich niezastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji a w konsekwencji, bezprawne naruszenie praw słusznie nabytych. 4. naruszenie art. 16 i 17 n.s.f.t.b. poprzez błędne zastosowanie w oparciu o literalne brzmienie tych przepisów a w konsekwencji, nieuprawnione przyjęcie, że zawężenie zakresu specjalizacji techniczno-budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanych, odnosi się do osób, którym nadano uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w tej specjalności bez ograniczeń, przed datą wejścia w życie n.s.f.t.b. 5. naruszenie art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa [zwaną dalej: "u.s.a.b."] poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu ochrony interesów zawodowych członków samorządu zawodowego inżynierów budownictwa, koniecznej z powodu wydania aktu normatywnego niepraworządnego, niezgodnego ze sztuką legislacji a w konsekwencji godzącego w interes jego członków. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji. II. zobowiązanie organu odwoławczego do niezwłocznego wydania decyzji przyznającej skarżącemu specjalizuję techniczno-budowlaną w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych obejmującej kierowanie robotami budowlanymi, w ramach posiadanych przezeń uprawnień budowlanych, w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. III. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów sądowych według przedstawionego spisu kosztów - na rachunek bankowy skarżącego wskazany w dowodzie uiszczenia wpisu od niniejszej skargi. IV. w przypadku nie złożenia spisu kosztów przed zamknięciem rozprawy zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych według norm przepisanych - na rachunek bankowy skarżącego wskazany w dowodzie uiszczenia wpisu od niniejszej skargi. V. przesłanie na adres pełnomocnika skarżącego po uprawomocnieniu się wyroku zapadłego w niniejszej sprawie oryginałów aktów stanu cywilnego skarżącego oraz pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 tegoż artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada zaskarżoną decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności tzn. zgodności z przepisami postępowania oraz prawem materialnym. Nie uwzględnia zaś przy orzekaniu zasad słusznościowych. Podkreślenia wymaga również, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. Organy orzekające w sprawie zobowiązane były więc do oceny zasadności wniosku skarżącego mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia przez nie decyzji. Treścią wniosku skarżącego było nadanie mu specjalizacji techniczno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych. Kwestia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. 2014.1278). Zgodnie z § 16 tego rozporządzenia wykaz specjalizacji techniczno-budowlanych wyodrębnionych w specjalnościach budowlanych określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. W myśl natomiast § 17 rozporządzenia osoba ubiegająca się o uzyskanie specjalizacji techniczno-budowlanej musi wykazać posiadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację oraz odbycie po uzyskaniu uprawnień budowlanych, pięcioletniej praktyki w zawodzie w ramach posiadanych uprawnień budowlanych, o których mowa w pkt 1 w zakresie specjalizacji, o którą ubiega się przy sporządzaniu projektów, w przypadku specjalizacji do projektowania lub na budowie, w przypadku specjalizacji do kierowania robotami budowlanymi. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uzyskał uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej a następnie wykazał, że posiada 5-letnią praktykę w zawodzie w ramach posiadanych uprawnień w zakresie specjalizacji o którą się ubiega. Nie został spełniony natomiast kolejny warunek tj. wyodrębnienie specjalizacji w ramach posiadanej przez niego specjalności budowlanej. Należy zauważyć, że skarżący uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz rozpoczął odbywanie praktyki podczas obowiązywania poprzedniego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r., nr 83 poz. 578). W rozporządzeniu tym w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniona została specjalizacja budowle hydrotechniczne (zał. nr 2 do tego rozporządzenia). Takiego rozwiązania nie przewiduje zał. 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r., które zaczęło obowiązywać od 25 września 2014 r., w którym specjalizacja o jaką ubiega się skarżący znajduje się w ramach specjalności uprawnień budowlanych-inżynieryjno-hydrotechnicznej. W tym stanie rzeczy skoro nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w § 17 pkt 1 rozporządzenia z 11 września 2014 r. organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu nadania wnioskowanej przez niego specjalizacji. Brak przepisów intertemporalnych w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu jest wadą legislacyjną. Jednakże wbrew twierdzeniom skargi nie można mówić w przypadku skarżącego, iż winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2006 r. z uwagi na ochronę praw nabytych. Skarżący nie spełnił bowiem przesłanek wymaganych do uzyskania specjalizacji pod rządami tegoż rozporządzenia, albowiem pięcioletni okres praktyki, w którym mowa w § 26 rozporządzenia z 2006 r. zakończył się pod rządami rozporządzenia z 2014 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wynikająca z art. 65 ust. 1 Konstytucji zasada wolności wyboru i wykonywania zawodu nie może być rozumiana bezwarunkowo bez uwzględnienia aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących nadawania uprawnień budowlanych oraz specjalizacji techniczno-budowlanych. Poza tym skarżący nie wykazał, aby wniosek innej osoby, znajdującej się w identycznej sytuacji co on był przez organ uwzględniony, a zatem art. 32 ust. 1 Konstytucji nie został naruszony. Zastosowanie przez organy Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazywane przez skarżącego naruszenie art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa aczkolwiek uzasadnione nie ma bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę i nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.