VI SA/Wa 1920/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odnowieniu dyplomu i uprawnień pilotowych oddala skargę W. S. (dalej zainteresowany) 25 lipca 2013 r. złożył kompletny wniosek wraz z załącznikami niezbędnymi do odnowienia dyplomu pilota morskiego i uprawnień pilotowych. Po rozpatrzeniu wniosku, Dyrektor Urzędu Morskiego w S. wydał decyzją z [...] lipca 2013 r. o odnowieniu zainteresowanemu dyplomu pilota morskiego nr [...] oraz uprawnień pilotowych nr [...]. W dniu 16 września 2013 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w S., zarządzająca Stacją Pilotową w S. (dalej skarżąca), złożyła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lipca 2013 r. W ocenie skarżącej, decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i oparta była na nieistniejącej podstawie prawnej. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., Nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania wykazując, że skarżąca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), w związku z czym występuje brak legitymacji procesowej (formalnej) po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał również, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. W dniu 31 grudnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organowi zarzuciła błąd co do stwierdzenia, iż nie jest stroną postępowania, podczas gdy wyraźnie wskazała przepisy i orzecznictwo świadczące o posiadaniu przymiotu strony. W opinii skarżącej, postanowienie wydane zostało bez właściwego uzasadnienia prawnego w zakresie odmowy wszczęcia postępowania i nie spełnia kryteriów określonych w art. 124 k.p.a., przez co powinno się je uznać za nieistniejące. Ponownie rozpoznając sprawę organ nie znalazł postaw do uznania skarżącej jako podmiotu legitymowanego do żądania wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w S., jak również nie stwierdził przesłanek do wszczęcia postępowania o stwierdzanie nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa tj. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie widząc podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia, postanowieniem z [...] marca 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2013 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca domagała się uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] grudnia 2013 r. Organowi zarzuciła naruszenie: art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym; art. 142 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. nr 228, poz. 1368, ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w S. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. wskazała, że jest przedsiębiorcą wyznaczonym przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. do zarządzania Stacją Pilotową w S. i jako taka jest, zgodnie z art 28 k.p.a. uprawniona do wystąpienia w niniejszej sprawie jako strona. Odwołując się do § 2 regulaminu Stacji Pilotowej w S., podkreśliła, iż w skład Stacji wchodzą piloci morscy oraz szef pilotów, który jest reprezentantem wszystkich pilotów świadczących usługi pilotowe w obszarze terytorialnego zasięgu działania stacji pilotowej, tak więc niniejsze postępowanie dotyczy zarówno interesu prawnego jak i obowiązków skarżącej. Ponadto, skarżąca pełni funkcje stacji pilotowej, a jak wskazuje art. 107 ust. 7 ustawy o bezpieczeństwie morskim, jest podmiotem mogącym decydować w zakresie naboru kandydatów na szkolenia i praktyki pilotowe, to tym bardziej może być stroną postępowania o odnowienie uprawnień pilotowych oraz dyplomu pilota morskiego, zwłaszcza, że takie postępowanie ma bezpośredni wpływ na jej obowiązki, gdyż zobligowana jest uznawać uprawniania danego pilota odnowione przez Urząd i dopuścić pilota do świadczenia usług pilotowych poprzez uwzględnienie w kolejce obsługi jednostek. Skarżąca wskazała ponadto, że pilot, któremu odnawiane są uprawnienia pilotowe, wpisywany jest na listę pilotów, a zatem staje się czynnym działaczem Stacji, która składa się, ze swojego założenia, właśnie z osób posiadających uprawnienia pilotowe. Tym samym, w ocenie skarżącej, wydanie przedmiotowej decyzji ma bezpośredni związek z jej działalnością i wpływa na jej obowiązki i uprawnienia. Skarżąca wskazała również, iż decyzja o odnowieniu uprawnień wydana została na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich. Rozporządzenie na mocy przepisu art. 149 w zw. z art. 152 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim utraciło moc obowiązującą w dniu 26 lipca 2013 r., tj. po 18 miesiącach od dnia wejścia w życie przywołanej ustawy, a zatem nie obowiązywało już w momencie wydania decyzji w niniejszej sprawie. Przepis art. 149 ustawy o bezpieczeństwie morskim przewidywał bowiem, że wszystkie akty wykonawcze wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim tracą moc najpóźniej z upływem 18 miesięcy od dnia wejścia w życie nowych przepisów o bezpieczeństwie morskim. Jeżeli więc ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. weszła w życie 25 stycznia 2012 r. to, zgodnie ze wskazanymi wyżej uregulowaniami, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 stycznia 2003 r. utraciło moc obowiązującą najpóźniej 26 lipca 2013 r. Minister natomiast w sposób błędny odwołuje się w treści postanowienia do brzmienia art. 142 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim, wedle którego: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.". Wskazany przepis, mając charakter przepisu przejściowego, odnosi się wyłącznie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, w której został zapisany, a więc przed dniem 25 stycznia 2012 r., natomiast kwestie obowiązywania przepisów wykonawczych i rozpoznawania spraw wszczętych przed dniem wprowadzenia odpowiednich rozporządzeń ureguluje przepis szczególny przywołanej ustawy, tj. opisany wyżej art. 149 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim. Skarżąca podkreśliła, iż niezależnie od powyższego, nawet jeżeli uznać rozporządzenie za będące podstawą do wydania dyplomu w niniejszej sprawie, to fakt wydania decyzji o odnowieniu dyplomu pilota morskiego i uprawnień pilotowych w przedmiotowym postępowaniu rażąco narusza prawo. Przedmiotowe dokumenty zostały bowiem wydane w drodze procedury stojącej w sprzeczności z procedurą odnawiania dyplomu pilota morskiego określoną w rozporządzeniu. W interpretacji rozporządzenia dokonanej 6 marca 2013 r. przez Departament Transportu Morskiego i Bezpieczeństwa Żeglugi Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w zakresie praktyki pilotowej o której mowa w § 12 pkt. 1 rozporządzenia, wskazano, że: "praktyka pilotowa związana z odnowieniem dyplomu powinna odbywać się analogicznie jak w przypadku odnowienia dyplomów marynarzy w żegludze handlowej, czyli w okresie ważności dyplomu", a zatem, w odniesieniu do pilotów morskich - w okresie bezpośrednio poprzedzającym odnowienie dyplomu. Zdaniem skarżącej, w przypadku zainteresowanego nie można jednak mówić o spełnieniu przesłanek wskazanych w § 12 rozporządzenia, gdyż nie świadczył on usług pilotowych w okresie bezpośrednio poprzedzającym odnowienie dyplomu w wymiarze co najmniej jednego roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej p.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, jednak w swej ocenie nie może wykraczać poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, tj. której dotyczy zaskarżony akt. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podstawą do uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie będzie zatem każde naruszenie przepisów lecz jedynie takie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "Istotność" tego wpływu wyraża się w tym, że gdyby do tego naruszenia nie doszło, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie odmiennej treści. Zatem nie chodzi w tym przypadku o naruszenie przepisów procesowych w ogólności, ale o ich naruszenie w sposób istotny. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, dokonana według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. W ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą, którą można zakwalifikować jako naruszenie przepisów prawa w stopniu istotnym, skutkującym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Kontrola Sądu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do odmowy wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z [...] lipca 2013 r. w sprawie dotyczącej odnowienia dyplomu morskiego i uprawnień pilotowych zainteresowanemu. Poza oceną Sądu pozostaje natomiast legalność tejże decyzji, zatem wszelkie argumenty skargi w tym zakresie nie mogą być brane pod uwagę. Art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowienia gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie wskazały, że należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w uwagi na brak legitymacji strony skarżącej. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na jego sytuację prawną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie Sądu, postawiony w skardze zarzutu błędnego zastosowania art. 28 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane przez skarżącą okoliczności, tj. sugerowany, obowiązek uznawania odnowionych przez Urząd uprawnień pilotowych, poprzez uwzględnienie pilota w kolejce obsługi jednostek, czy też wynikające z art. 107 ust. 7 ustawy o bezpieczeństwie morskim uprawnienie do przeprowadzenia naboru kandydatów na szkolenia i praktyki pilotowe, wbrew stanowisku skarżącej, nie przesądzają, że decyzja w przedmiocie odnowienia zainteresowanemu dyplomu pilota dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków skarżącej. Zgodnie z art. 227 ustawy z 18 września 2001 r. Kodeks morski (Dz. U. z 2013, poz. 758), pilot morski może świadczyć usługi pilotowe wyłącznie wówczas, gdy wpisany jest na listę pilotów, prowadzoną przez dyrektora urzędu morskiego. Na listę wpisany może zostać pilot spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach (art. 228 Kodeksu morskiego), czyli posiadać ważny dyplom pilota morskiego i uprawnienie pilotowe dla danego akwenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich, stosowanym do sprawy zainteresowanego. Wpis na listę pilotów jest potwierdzeniem posiadania przed pilota morskiego kwalifikacji do świadczenia usług pilotowych. Prawo nie wskazuje, że wpis ten jest jednoznaczny z koniecznością zatrudnienia takiego pilota morskiego przez stację pilotową. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie skarżącej, jakoby decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego miała wpływ na działalność i obowiązki skarżącej. Jak słusznie podkreśla organ, decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego nie obligowała skarżącej do zatrudnienia zainteresowanego. Decyzja ta stanowiła jedynie potwierdzenie, że zainteresowany spełnił warunki do odnowienia dyplomu pilota morskiego i uprawnień pilotowych, określone w rozporządzeniu. Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy organ prawidłowo uznał, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do kwestionowania decyzji o odnowieniu zainteresowanemu dyplomu pilota, w efekcie tego zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o czym stanowi art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.