VI SA/Wa 1923/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P. R. 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2, 3 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z 2007r. ze zm.) i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst Jednolity: Dz. U. z 2013 r. Nr 267) utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] nakładającą na P. R. (zwany dalej "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 33.600,00 zł, za zajęcie bez zgody zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] (w km [...]+[...], strona lewa) oraz samowolnego wykonania zjazdu do działek nr ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości [...] . Decyzje wydano w następujących ustaleniach: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną za zajęcie bez zgody zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] (w km [...]+[...], strona lewa) oraz samowolnego wykonania zjazdu do działek nr ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości [...] . Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podkreślił, że nie jest on właścicielem ani użytkownikiem przedmiotowych działek. Jego rola w tej sprawie ograniczała się jedynie do wynajęcia wykonawcy, który naprawił zjazd z działek nr ewid. [...], [...] i [...]. Zwrócił ponadto uwagę, że działki nr ewid. [...], [...] i [...] zostały wynajęte przez jego żonę na poczet prowadzonej działalności gospodarczej. Następnie organ rozpoznając odwołanie wskazał na obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności na art. 40 ust. 3. Zdaniem organu, zarządca drogi jest zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. Zarządca drogi ma zatem stwierdzić określony stan, tzn. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzyć karę pieniężną. Analizując niniejszą sprawę organ doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący zajmował 30,0 mkw pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (w km [...]+[...], strona lewa) w miejscowości [...] poprzez wybudowanie betonowego zjazdu w okresie od 1 czerwca 2012 r. do 20 września 2012 r. (112 dni). Powyższe potwierdza zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja, w tym m.in.: raporty kontroli pasa drogowego w dniach: 01.06.2012 r., 13.07.2012 r. oraz 17.08.2012 r., a w szczególności zgromadzona dokumentacja fotograficzna. Ustalenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem w sprawie niniejszej organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Organ odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że zajęcie terenu istniejącego pasa drogowego wymaga zgody właściciela bądź zarządcy tego terenu. Wybudowanie w sprawie niniejszej betonowego zjazdu na rowie, na terenie istniejącego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (w km [...]+ [...] strona lewa), musiało zostać uznane za działanie niezgodne z przepisami ustawy i skutkować przeprowadzeniem właściwego w tym względzie postępowania. W ocenie organu, odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest podmiot, który w sposób faktyczny podjął działania niezgodne z ustawą o drogach publicznych. W zgromadzonych w sprawie niniejszej aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym przyznaje, że zlecił dokonanie doraźnej naprawy jedynego wjazdu na działkę. Tym samym nałożona na skarżącego kara pieniężna została wymierzona w sposób prawidłowy. Reasumując, w ocenie organu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z k.p.a. Organ administracyjny zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie. Ponadto, zapewniono skarżącemu możliwość zapoznania i wypowiedzenia się - przed dokonaniem rozstrzygnięcia - w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której wniósł o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], zasądzenie kosztów postępowania od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i zwolnienie z kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, gdyż organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Kwestie związane z ustaleniem granic pasa drogowego, jego ochrony, zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub ruchu zostały uregulowane w rozdziale 4 ustawy pt. "Pas drogowy". Pas drogowy wraz z obiektami i urządzeniami zostaje wyodrębniony z przestrzeni z chwilą oddania drogi do użytku. Jako zgodny z prawem należy traktować stan, w którym przestrzeń pasa drogowego wolna jest od jakichkolwiek postaci ingerencji niezwiązanych z przeznaczeniem drogi (P. Zaborniak w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa od drogach publicznych. Komentarz, Wydanie 1, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 446). Rolą, jaką pełni pas drogowy jest zapewnienie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzanie drogą, będącą jego częścią. Możliwe jest zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z zarządzaniem drogą lub prowadzeniem ruchu drogowego na zasadzie wyjątku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy), ale wymaga to zezwolenia zarządcy drogi udzielonego decyzją administracyjną. Stanowi o tym wprost art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Między innymi zezwolenie to konieczne jest na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2). W ocenie Sądu, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie precyzuje od kogo pobiera się opłatę, a zatem także wobec kogo wymierzana jest kara. Dlatego w każdej sprawie, w której organy wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego, powinny one ustalić kto posiada i korzysta z tych urządzeń, tylko bowiem ten podmiot może być obciążony stosowną karą. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego jest zawsze inwestor na rzecz, którego wykonywana jest dana czynność (tu budowa zjazdu). W sprawie niniejszej skarżący w odwołaniu z dnia [...] listopada 2012 r. podniósł, że nie jest właścicielem działek nr ewid. [...] ,[...] i [...]. Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazał na treść umowy najmu gruntu z dnia [...] maja 2012 r. zawartą pomiędzy M. R. i W. Sp. z o. o. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie zbadał jednak, jaki podmiot - w świetle wyżej przytoczonego przepisu art. 28 k.p.a. - powinien być uznany za stronę rozstrzyganego przez Sąd postępowania administracyjnego. To na organie ciąży, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyjaśnienia tej kwestii poprzez wykazanie stosownej inicjatywy dowodowej i zgromadzenie w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, na który podmiot zgodnie z obowiązującymi przepisami powinna być nałożona kara pieniężna. Nakładającego w sprawie niniejszej karę pieniężną organu, nie może usprawiedliwiać fakt, że to skarżący był, jak to określił organ II instancji "faktycznym sprawcą czynu objętego sankcją", bowiem istniejący między inwestorem a ewentualnym wykonawcą stosunek zlecenia ma charakter cywilnoprawny i w żaden sposób nie może prowadzić do modyfikacji, czy wręcz przenoszenia obowiązków publicznoprawnych, jakie ma inwestor względem zarządcy drogi. Stąd nawet gdyby inwestor przeniósł w drodze umowy cywilnej na wykonawcę obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i poniesienia związanych z tym opłat (ewentualnie kar), to wobec zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną nadal pozostaje inwestor. Wszelkie ewentualne roszczenia dotyczące wykonania umowy winien inwestor dochodzić w drodze cywilnoprawnej od wykonawcy, co samo w sobie nie zwalnia go od obowiązku ponoszenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Czynności, dla których realizacji niezbędne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, związane są bowiem w sposób oczywisty z planowanym lub realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym (robotami budowlanymi, umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej). Stąd interes prawny (a w przypadku konieczności uiszczenia opłaty, kary pieniężnej, ewentualnego przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego również obowiązek) w uzyskaniu przedmiotowego zezwolenia ma inwestor i to niezależnie od tego, czy roboty budowlane prowadzi (lub będzie prowadził) osobiście, czy też posłuży się w tym celu wykonawcą. Inwestor (osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna) dokonuje inwestycji, czyli nakładu gospodarczego, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie już istniejących środków trwałych. Wykonawcą jest zaś ten, kto coś wykonuje, realizuje na polecenie zwierzchnika. Istniejący między inwestorem a wykonawcą stosunek zlecenia ma zatem charakter cywilnoprawny i w żaden sposób nie może prowadzić do modyfikacji, czy wręcz przenoszenia obowiązków publicznoprawnych, jakie względem zarządcy drogi ma inwestor. Inwestor jako strona postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego, czyli podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, został wymieniony expressis verbis w przepisie art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia lub obiektu budowlanego w pasie drogowym określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Analizując niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji nie zbadał jednak, jaki podmiot - w świetle wyżej przytoczonego przepisów powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego. To na organie ciąży, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyjaśnienia tej kwestii poprzez wykazanie stosownej inicjatywy dowodowej i zgromadzenie w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, na który podmiot zgodnie z obowiązującymi przepisami powinna być nałożona kara pieniężna. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w K.p.a., uwzględniając zaprezentowane stanowisko Sądu, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadził w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.