VI SA/Wa 1924/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] czerwca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez J. J. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy uchwałę nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie odmowy wpisania na listę radców prawnych. Wniosek o wpis na listę radców prawnych skarżący J. J. skierował do Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. (zwanej dalej OIRP) w dniu [...] maja 2006r. Do wniosku załączył dokumenty poświadczające ukończenie studiów wyższych, aplikacji prokuratorskiej zakończonej egzaminem, potwierdzające jego niekaralność oraz życiorys. Uchwałą nr [...] Rada OIRP w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówiła wpisania skarżącego J. J. na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę OIRP w K. Rada odmawiając wpisania J. J. na listę radców prawnych działając na podstawie art. 24 ust.1 pkt 5 i ust. 2 c ustawy o radcach prawnych uznała, że wnioskodawca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy o radcach prawnych "wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, z wyjątkiem występowania w charakterze obrońcy w postępowaniu karnym i w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe". Pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana ( art. 2 powołanej ustawy) i polega w szczególności na udzielaniu porad, konsultacji prawnych, opinii prawnych oraz zastępstwie prawnym i procesowym ( art. 7). Dlatego też zdaniem rady OIRP w K. rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego - w świetle powołanych przepisów - daje ten kto wykazuje się cechami od których uzależniona jest prawidłowość świadczenia pomocy prawnej. W ocenie organu I instancji dotychczasowy przebieg pracy wnioskodawcy, jak też brak wykonywania szeroko pojętej obsługi prawnej uzasadniają twierdzenie, że nie istnieją dostatecznie silne podstawy, aby przyjąć że sprosta ona obowiązkom jakie będą na skarżącym ciążyły w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. J. J. odwołał się od powyższej uchwały. Zdaniem odwołującego się Rada OIRP w K. nie dokonała wszechstronnej analizy okoliczności sprawy, opierając się na wybiórczym zestawieniu zebranych w toku postępowania materiałów. Rada w ogóle nie ustosunkowała się do treści dokumentów załączonych do wniosku o wpis na listę radców prawnych tj. opinii służbowej z dnia [...] września 1988 r. wydanej przez Prokuratora Rejonowego w K. oraz opinii z obecnego miejsca pracy z dnia [...] czerwca 2006 r. Z dokumentów tych wynika ówczesny i obecny zakres obowiązków, a także fakt rzetelnego ich wypełniania. Rada nie wskazała w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dlaczego nie uwzględniła powołanych opinii oraz na jakiej podstawie stwierdziła, że ubiegający się o wpis nie świadczy obsługi prawnej oraz dlaczego dotychczasowy przebieg pracy nie daje podstawy do przyjęcia, iż sprosta on obowiązkom jakie ciążą na radcy prawnym. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych po rozpatrzeniu odwołania J. J., utrzymało w mocy uchwałę Rady OIRP w K., odmawiającą wpisania na listę radców prawnych. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż odmowę wpisu skarżącego na listę radców prawnych uzasadnia niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanki ustawowej z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych tzw. przesłanki rękojmiowej. Pojęcie to ma zdaniem organu II instancji charakter prognostyczny – chodzi o dokonanie oceny, czy na gruncie dostępnej wiedzy o dotychczasowym postępowaniu danej osoby – istnieją dostatecznie silne podstawy aby sądzić, że sprosta ona obowiązkom jakie będą na niej ciążyły w związku z wykonywaniem określonego zawodu. Obszerne uzasadnienie poświęcone zostało w przeważającej części rozważaniom na temat pojęcia tzw. rękojmi. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż obsługa prawna dużej spółki prawa handlowego na stanowisku referenta prawnego nie może być uznana za zdobywanie praktyki w wykonywaniu zawodu radcy prawnego, gdyż wykonywana jest bez teoretycznego i deontologicznego przygotowania, zaś czynności pracownicze wnioskodawcy nie pozostają w związku ze świadczeniem pomocy prawnej w rozumieniu ustawy o radcach prawnych. Wprawdzie skarżący pracował jako "prawnik" w różnych okresach czasu, jednakże jego doświadczenie zawodowe nie poparte aplikacją radcowską nie wykracza poza normalne wykonywanie obowiązków pracowniczych na danym stanowisku pracy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wpisowego, że nie jest możliwe prawidłowe wykonywanie zawodu bez praktycznej znajomości obowiązujących zasad jego wykonywania, albowiem sama znajomość prawa materialnego i procedur poświadczona zdanym w 1976 r. egzaminem prokuratorskim nie jest wystarczająca dla wykazania, że spełniona została przesłanka rękojmiowa z art.2 ust. 1 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. W dniu [...] października 2006 r. J. J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący ponownie zwrócił uwagę na wybiórcze i niepełne ustalenie stanu faktycznego przez organy samorządu radcowskiego. Organy zupełnie pominęły materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego, nie uzasadniając przy tym swojego stanowiska. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zwrócił uwagę, iż odmowa wpisu wymaga wskazania i udowodnienia okoliczności lub powodów, które faktycznie nie dadzą możliwości wykonywania przez nią tego zawodu. Zdaniem skarżącego samorząd powinien dokładnie prześledzić przebieg drogi zawodowej kandydata na radcę prawnego. Skarżący ukończył bowiem aplikację prokuratorską, a następnie przez kilkanaście lat pełnił funkcję prokuratora. Nie to oznacza, że nie podnosił swoich kwalifikacji, co przecież nie musi być udokumentowane dyplomami szkół. Ponadto od kilku lat skarżący obsługuje znaną krakowską spółkę, co potwierdza opinia wystawiona przez pracodawcę. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy pomimo bardzo szerokiej analizy pojęcie należytego wykonywania zawodu nie odniósł się do samego przebiegu kariery zawodowej skarżącego. Zdaniem skarżącego cały przebieg drogi zawodowej związany był z obsługą prawną i nie ma znaczenia, że odbywała się ona w ramach stosunku pracy. Zauważył, że do dnia [...] września 2005 r. zgodnie z art. 25 ust.1 pkt 3 ustawy o radcach prawnych wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosowało się do osób, które co najmniej przez trzy lata zajmowały stanowisko prokuratora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzkiej Sąd Administracyjny wniósł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę pod tym kątem stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zarówno zaskarżona uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, jak i utrzymana nią w mocy uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną odmowy wpisania skarżącego J. J. na listę radców prawnych, stanowił przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, zgodnie z którym na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie budzi wątpliwości, iż organy samorządu radcowskiego rozstrzygając sprawę wniosku o wpis na listę radców prawnych są uprawnione do dokonania samodzielnej oceny, czy kandydat spełnia ustawowe przesłanki do wpisu, w tym przesłanki określone w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych tj. czy swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego oraz czy jest nieskazitelnego charakteru. Ocena ta nie może jednak nosić cech dowolności, ale powinna być dokonana w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, a poczynione ustalenia powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści zaskarżonych uchwał, zwłaszcza że art. 24 ust.1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych jest normą zawierającą kryteria ocenne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu niemożliwe jest w niniejszej sprawie skontrolowanie prawidłowości podjętych uchwał, w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, podejmuje uchwałę o odmowie wpisania skarżącego na listę radców prawnych, natomiast organ II instancji pomijając zarzuty skierowane przez J. J. w odwołaniu, uzasadniając zaskarżoną uchwałę prowadzi teoretyczne rozważania na temat rękojmiowej przesłanki jaką spełniać powinien kandydat ubiegający się o wpis. Przedmiotem zainteresowania organów rozpoznających wniosek o wpis na listę radców prawnych i dokonujących oceny czy kandydat spełnia przesłanki z art. 24 ust 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, powinny być cechy charakteru kandydata określające jego postawę moralno - etyczną oraz dotychczasowy dorobek zawodowy. Ocena, czy warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, zostały przez skarżącego spełnione, wymaga przeprowadzenia przez organy samorządu adwokackiego postępowania dowodowego. A zatem organy samorządu radcowskiego uzasadniając odmowę wpisu skarżącego J. J. na listę radców prawnych, powinny wyjaśnić dlaczego przyjęły, że dotychczasowe zachowanie skarżącego, cechy jego osobowości i dotychczasowa praktyka zawodowa świadczą, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Jednocześnie dokonując powyższej oceny organy zobowiązane są zebrać i uwzględnić cały materiał dowodowy, w tym również dokumenty załączone przez stronę skarżącą. W odwołaniu skarżący powołuje się na opinię służbową z dnia [...] września 1988 r. wydaną przez Prokuratora Rejonowego w K. oraz opinię z obecnego miejsca pracy z dnia [...] czerwca 2006 r. Jak twierdzi skarżący z dokumentów tych wynika ówczesny i obecny zakres obowiązków, a także fakt rzetelnego ich wypełniania. W nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych brak jednak wskazanych dokumentów. Również z uzasadnieniach zaskarżonych uchwał brak jakiejkolwiek oceny wskazanych opinii. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę doszedł do przekonania, iż organy rozstrzygając wniosek J. J. o wpis na listę radców prawnych nie oceniły w należyty sposób, czy skarżący w trakcie dotychczasowej praktyki zawodowej oraz w trakcie aplikacji prokuratorskiej - zdobył odpowiednie przygotowanie, niezbędne do wykonywania zawodu radcy prawnego. W ocenie Sądu organy dokonały oceny kwalifikacji skarżącego w oparciu o nadesłany przez niego życiorys nie podejmując w sprawie żadnych czynności, mających na celu ustalenie stanu faktycznego. W zaskarżonej uchwale Prezydium Krajowej Rady stwierdziło m. in. że obsługa prawna dużej spółki prawa handlowego na stanowisku referenta prawnego nie może być uznana za zdobywanie praktyki w wykonywaniu zawodu radcy prawnego, gdyż wykonywana jest bez teoretycznego i deontologicznego przygotowania, zaś czynności pracownicze wnioskodawcy nie pozostają w związku ze świadczeniem pomocy prawnej w rozumieniu ustawy o radcach prawnych. I choć skarżący pracował jako "prawnik" w różnych okresach czasu, jednakże jego doświadczenie zawodowe nie poparte aplikacją radcowską nie wykracza poza normalne wykonywanie obowiązków pracowniczych na danym stanowisku pracy. Jednakże z treści zaskarżonych uchwał I jak II instancji nie wynika na jakiej podstawie organy doszły do powyższych wniosków. W nadesłanych aktach administracyjnych brak informacji o prowadzonym przez organy samorządu radcowskiego postępowania wyjaśniającego (poza wezwaniem skarżącego na rozmowę kwalifikacyjną). Z akt nie wynika, aby organy zwracały się o nadesłanie akt osobowych z dotychczasowych miejsc pracy, w celu ustalenia zakresu i rodzaju wykonywanych przez skarżącego czynności. Również skarżący J. J. nie był wzywany do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez nadesłanie chociażby sporządzanych przez niego pism procesowych czy też opinii prawnych. Jednocześnie trudno w przypadku skarżącego mówić o braku teoretycznego przygotowania, skoro ukończył jedną z aplikacji prawniczych i przez wiele lat pracował na stanowisku prokuratora. Fakt ukończenia aplikacji w 1974 r. nie może dyskwalifikować skarżącego jako kandydata na radcę prawnego, który do dnia wpisu jest aktywny zawodowo. Do organów samorządu radcowskiego należy zaś ocena czy kwalifikacje skarżącego są wystarczające dla przyjęcia, że daje on rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Mając, więc na uwadze słuszność poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały rozważań na temat tzw. rękojmiowej przesłanki stwierdzić należy, iż w kwestiach wpisu na listę radców prawnych brak jest miejsca na jakikolwiek mechanizm w podejmowaniu decyzji. Każda sprawa bowiem wymaga indywidualnego rozstrzygnięcia które jest możliwe dopiero po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i ustaleniu stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie miało miejsca. Zdaniem Sądu takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., z której wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonych uchwał nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, Sąd orzekł jak w sentencji, a na podstawie art. 152 orzekł, iż uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.