VI SA/Wa 1929/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w [...] na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także "KNF") postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 154 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") w powiązaniu z art. 144 k.p.a. oraz art. 123 k.p.a., w związku z art. 11 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem Finansowym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 196 ze zm.), stwierdziła niedopuszczalność wniosku Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej [...] w C. (dalej: "Rada Nadzorcza SKOK [...]" lub "skarżąca") z dnia [...] marca 2016 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2016 r. umarzającej w całości postępowanie w przedmiocie przejęcia SKOK [...] w C. albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, za zgodą kasy przejmującej, na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1910 ze zm., dalej "ustawa o skok"). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych oraz prawnych. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] Komisja Nadzoru Finansowego ustanowiła z dniem [...] sierpnia 2015 r. w SKOK [...] zarządcę komisarycznego. Podstawę do skorzystania przez organ z instrumentu nadzorczego stanowił art. 74k ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 3 i ust. 4 i ust. 5 i ust. 5 ustawy o skok i art. 104 § 1 k.p.a., w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 614). Przedmiotem analizy prowadzonej w toku postępowania była ocena zaistnienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań oraz sytuacji, w której aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, celem stwierdzenia zasadności ustanowienia w "SKOK [...]" zarządcy komisarycznego. Komisja stwierdziła zaistnienie obu ww. przesłanek, albowiem w SKOK [...] wystąpił niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań. Pomimo istotnej pomocy finansowej Kasy Krajowej wartość niedoboru stanowiła 8,39% sumy bilansowej Kasy na koniec maja 2015 r. Na dzień [...] maja 2015 r. niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań wynosił co najmniej [...] mln zł. Przesłanki te zostały stwierdzone w oparciu o obszerny i wszechstronnie przebadany i oceniony materiał dowodowy wskazany w ww. decyzji. W celu zapobieżenia upadłości Kasy, Komisja rozpatrując dostępne prawnie możliwości restrukturyzacji Kasy, wobec przekazanej przez zarządcę komisarycznego SKOK [...] informacji o spadku wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych Kasy do wartości aktywów poniżej wymaganego ustawowo 1% oraz wobec braku udzielenia przez Kasę Krajową adekwatnej dodatkowej pomocy stabilizacyjnej (art. 74c ust. 2 ustawy o skok), pismem z dnia [...] marca 2016 r. wszczęła postępowanie administracyjne w przedmiocie zbadania możliwości przejęcia SKOK [...] przez inną kasę (art. 74c ust. 3 ustawy o skok), (tom 1. k. nr - 3,8-7.15-10, 87A, oraz nr 86-87 i nr 90-88). W ramach przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, że w sektorze spółdzielczych kas brak jest podmiotu, który jednocześnie wyraziłby zgodę na przejęcie SKOK [...] i spełniał warunki dla dokonania takiego przejęcia, w związku z czym KNF uznał, że przejęcie SKOK [...] przez inną spółdzielczą kasę było niemożliwe. W konsekwencji organ stwierdził, iż prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję w sprawie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia SKOK [...] albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, za zgodą kasy przejmującej, na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok. Decyzja powyższa została doręczona SKOK [...] w C. w dniu [...] marca 2016 r., o czym świadczy prezentata na egzemplarzu decyzji. W dacie doręczenia przedmiotowej decyzji w SKOK [...] był już ustanowiony zarządca komisaryczny (decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...]). Od tej decyzji odwołała się Rada Nadzorcza SKOK [...] składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] marca 2016r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania i dalsze prowadzenie sprawy przejęcia SKOK [...]. Zaskarżonym postanowieniem Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła niedopuszczalność wniosku Rady Nadzorczej SKOK [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazała, iż Rada Nadzorcza SKOK [...] nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia SKOK [...]" albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań przez inną spółdzielczą kasę. Organ wyjaśnił, iż z art. 73 ust. 3 ustawy o skok wynika jednoznacznie, że: - z dniem ustanowienia zarządcy komisarycznego członkowie zarządu kasy zostają odwołani z mocy prawa, a udzielone wcześniej prokury i pełnomocnictwa wygasają, - kompetencje innych organów kasy ulegają zawieszeniu, - na zarządcę komisarycznego przechodzi prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach kasy lub Kasy Krajowej, z wyjątkiem wprowadzania zmian w ich statutach. Organ podkreślił, iż wskazane skutki ustanowienia w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej zarządcy komisarycznego w połączeniu z wyjątkami w zakresie reprezentacji kasy oraz możliwości zaskarżenia decyzji KNF, pozwalają przyjąć, że rada nadzorcza kasy jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji o przejęciu kasy albo o przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań pieniężnych kasy za zgodą kasy przejmującej i reprezentowania kasy w sprawie sądowoadministracyjnej wynikłej ze złożenia takiej skargi. W pozostałym zakresie jej kompetencje zostały zawieszone z chwilą ustanowienia zarządcy komisarycznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w na ww. postanowienie KNF wniosła Rada Nadzorcza SKOK [...], zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1.przepisów postępowania tj.: • art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z: • art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku Rady Nadzorczej SKOK "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy, • art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pominięcie skutków jakie wynikają z uprawnienia Rady Nadzorczej SKOK "[...]" do wniesienia skargi od decyzji o przejęciu kasy albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań przez inną kasę, w tym pominięcie przez organ reguły wykładni przepisów prawa według której, jeśli dozwolone jest więcej to dozwolone jest tym bardziej mniej. 2. przepisów prawa materialnego tj.: • art. 74c ust. 8 ustawy o skok przez jego błędną interpretację, polegającą na pominięciu reguły wykładni a maiore ad minus, która powinna doprowadzić organ do wniosku, że skoro Rada Nadzorcza jest uprawniona do złożenia skargi na decyzję o przejęciu kasy albo jej wybranych praw majątkowych to tym bardziej jest uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia SKOK "[...]" albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań przez inną kasę. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie i podtrzymała wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii czy Rada Nadzorcza SKOK [...] była uprawniona do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2016r. umarzającej w całości postępowanie w przedmiocie przejęcia SKOK [...] w C. albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, za zgodą kasy przejmującej, na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok, w sytuacji, gdy przed wydaniem tej decyzji został ustanowiony zarządca komisaryczny dla SKOK [...]. Wskazać należy, iż z dniem ustanowienia zarządcy komisarycznego członkowie Zarządu Kasy zostają odwołani z mocy prawa, a udzielone wcześniej prokury i pełnomocnictwa wygasają, zaś kompetencje innych organów Kasy ulegają zawieszeniu. Na zarządcę komisarycznego przechodzi prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach Kasy, z wyjątkiem wprowadzania zmian w jej statucie (vide: art. 73 ust. 3 ustawy o skok). Ustanowienie zarządcy komisarycznego, o którym mowa w powyższym przepisie, ma służyć wprowadzeniu skutecznych działań naprawczych przede wszystkim w celu usunięcia realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa złożonych w Kasie depozytów. Tym samym działania, jakie podejmowane są w ramach programów naprawczych, przed ustanowieniem zarządcy komisarycznego, muszą wykazywać taką skuteczność, by nie tylko eliminowały w całości zagrożenie dla bezpieczeństwa złożonych depozytów, ale przede wszystkim, by usuwały na stałe ryzyko niedoboru aktywów Kasy w stosunku do jej zobowiązań. Zatem skuteczność realizowanych programów naprawczych winna być mierzona nie tyle ich założeniami, ale realnymi efektami, które eliminują zarówno ryzyko zagrożeń, jak i wprowadzają bezpieczeństwo dla złożonych w Kasie depozytów. Ryzyko zagrożeń zostaje wyeliminowane skutecznie dopiero wówczas, gdy aktywa Kasy nie wykazują niedoboru w stosunku do jej zobowiązań. Plany i programy naprawcze muszą więc w praktyce wykazywać swą skuteczność, aby w następstwie ich realizacji nie doszło do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji o ustanowieniu w Kasie zarządcy komisarycznego. W przypadku Kasy [...] zarządca komisaryczny został we właściwym trybie ustanowiony, w związku z czym nastąpiła istotna zmiana w zakresie reprezentowania ww. Kasy w obrocie prawnym. Dotyczy to w szczególności wszczętego przez KNF postępowania w przedmiocie przejęcia SKOK [...] w C. albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, za zgodą kasy przejmującej, na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok. Jednocześnie należy zauważyć, iż ustawodawca w drodze wyjątku wskazał, który z organów SKOK i kiedy (w zależności od tego co było przedmiotem postępowania i w jakim trybie było ono prowadzone) może wnieść skargę do sądu administracyjnego. W przypadku decyzji określonej w art. 74c ust. 3 ustawy o skok, legitymowaną do wniesienia skargi jest Rada Nadzorcza danej Kasy (vide: art. 74c ust. 8 ustawy o skok). Podkreślić bowiem trzeba, iż ustawodawca zdecydował w przypadku tego rodzaju skargi, iż nie ma tu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a., a więc postępowanie administracyjne jest jednoinstancyjne. Przyznanie takiego uprawnienia Radzie Nadzorczej danej Kasy, ze względu na przyjęty szczególny tryb postępowania administracyjnego, nie może być jednak utożsamiane z posiadaniem przez ten organ przymiotu strony postępowania administracyjnego. Stroną postępowania w sprawie przejęcia działalności SKOK, na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok, była bowiem SKOK [...] i do niej została skierowana decyzja z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Jednocześnie ustanowienie zarządcy komisarycznego w tej Kasie miało bezpośredni wpływ na jej funkcjonowanie, gdyż z dniem ustanowienia zarządca komisaryczny przejął funkcje Zarządu kasy, którego członkowie zostali odwołani z mocy prawa, a kompetencje innych organów kasy uległy zawieszeniu, stosownie do treści art. 73 ust. 3 ustawy o skok. Oznacza to, że podmiotem uprawnionym do reprezentacji SKOK [...] także w sprawie złożenia ew. odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od decyzji umarzającej postępowanie był jedynie zarządca komisaryczny. Przyjęcie przez ustawodawcę rozwiązania umożliwiającego Radzie Nadzorczej SKOK wniesienie skargi na decyzję o przejęciu Kasy na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok nie oznacza, że Rada Nadzorcza uzyskuje w ten sposób własny, konkretny i bezpośredni interes prawny, mający swe źródło w przepisach prawa materialnego, pozwalający na uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia danej Kasy, w przypadku zakończenia postępowania w wyniku jego umorzenia. W takim przypadku postępowanie kończy inna merytoryczna decyzja KNF, wydawana w zwykłym trybie, tj. dwuinstancyjnym, dopiero po którego wyczerpaniu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Środek odwoławczy od decyzji wydanej w I instancji mógł zatem złożyć organ reprezentujący daną Kasę w obrocie prawnym, w związku z czym w przypadku SKOK [...] był to zarządca komisaryczny, nie zaś Rada Nadzorcza, której dodatkowe uprawnienia dotyczyły jedynie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w przedmiocie przejęcia SKOK [...] w C. albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, za zgodą kasy przejmującej, na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok. Taka decyzja nie została jednak wydana. W rozpoznawanej sprawie właściwy tryb postępowania administracyjnego nie został zatem zachowany, gdyż odwołanie nie było wniesione przez uprawniony do działania w imieniu SKOK [...] organ, dlatego też KNF prawidłowo stwierdziła o niedopuszczalności wniosku Rady Nadzorczej w tym zakresie. Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać argumenty skargi dotyczące naruszenia przez KNF wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z wydanym ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.