VI SA/Wa 1929/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 maja 2018 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku, Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 1,4, 140 ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), po rozpatrzeniu odwołania M. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą M. ul. [...][...] M. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 9 lutego 2018 r. w W. na Al. [...] (droga krajowa nr [...] zaliczona do sieci dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedyńczej osi do 10 ton) zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...], którym kierował T. D. wykonując krajowy przejazd drogowy na trasie P.- W.z ładunkiem rusztowań (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy M. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: M. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia 9 lutego 2018 r. W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy: - nacisk na pojedynczej osi napędowej 10,3 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0.1 t w górę) - przekroczenie o 0,3 t. - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli pomiarem miejsca kontroli z dnia 14 listopada 2017 r. Pojazd został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu o znaku fabrycznym [...] i nr fabrycznym [...]. Waga ta legitymowała się świadectwem legalizacji pierwotnej z dnia 11 października 2016 r. wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w G. z datą ważności do dnia 31 października 2018 r. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia 9 lutego 2018 r. Samochód ciężarowy zważono dwukrotnie, a za podstawę do wyznaczenia wielkości przekroczenia dopuszczalnej normy przyjęto wyniki korzystniejsze dla kontrolowanego. Organ przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił kryteria którymi kieruje się ustalając kategorię zezwolenia, którą powinna legitymować się strona postępowania, szeroko omówił sposób rozumienia pojęć- "ładunek sypki" oraz "drewno" a także definicji "należytej staranności" i "braku wpływu" powołując na poparcie swojej argumentacji stosowne orzecznictwo. Następnie organ odniósł się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu, uznając je za bezzasadne. Organ zwrócił także uwagę na treść art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie stwierdzając, że strona w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.W. wniosła o stwierdzenie, że skarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z pytania prejudycjałnego o zbadanie zgodności art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych z przepisami Unii Europejskiej, a w szczególności z art. 3 w związku z łp. 3.4.1 i 3.4.2 załącznika oraz art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. w sprawie określenia maksymalnych wymiarówr poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze Wspólnoty oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym, oraz z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez: -niezgodność rozstrzygnięcia z art. 3 w związku z Ip. 3.4.1 i 3.4.2 załącznika oraz art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. w sprawie określenia maksymalnych wymiarów poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze Wspólnoty oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym, oraz z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i uzasadniła wskazany zarzut. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej sprawy oznaczonej sygnaturą C-127/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C – 127/17 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53. W rozpoznawanej sprawie przejazd w związku z wykonywaniem którego nałożono na skarżącą karę pieniężną, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, zaś wymienione orzeczenie TSUE zapadło na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do oceny wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, jednakże, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. II GSK 412/17, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące konsekwencje, albowiem prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja ma ten walor, że jest jednak szerzej zorientowana. Z orzeczenia tego bowiem jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Należy powtórzyć za NSA, że uzasadnionym jest wniosek, że jakkolwiek przywołany judykat Trybunału dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji. W wymieninym wyżej wyroku Sąd podkreślił, że zasada ta stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym argumencie, który w świetle celów deklarowanych w pkt 11 i pkt 12 wprowadzenia do wymienionej dyrektywy nakazuje stwierdzić, że dopuszczalność przyjęcia przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym innych wartości niż określone w dyrektywie dotyczy takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym – "inne wartości", o których mowa w przywołanym pkt 12, to bowiem te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji", o których mowa w pkt 11. NSA wyjaśnil, że wspólnego mianownika wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów dowodzą również następujące argumenty. Mianowicie, jakkolwiek z art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy wynika, że Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, zaś w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku nr I – co oznacza, że w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym pojazdów obowiązują odrębne kryteria stanowiące, po ich spełnieniu, warunek używania pojazdów, a mianowicie masa oraz wymiary dla ruchu międzynarodowego oraz wymiary dla ruchu krajowego – to jednak, z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii należy podkreślić, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, co jasno i jednoznacznie zaakcentował Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym powyżej orzeczeniu (por. pkt 51 – 53). Jeżeli tak, to z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii nie można tracić z pola widzenia tego aspektu zagadnienia, który odnosi się do oceny znaczenia konsekwencji wynikających z art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE. Z akapitu pierwszego art. 7 przywołanej dyrektywy wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Ze stanowiska TSUE wynika, że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić – co NSA podkreślił – do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku). NSA stwierdził także, że ma to tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest niską jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku). Co istotne, ograniczenia wynikające z przywołanej regulacji krajowej, która uznana została za niekorespondującą z art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy, w równym i takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów. Z art. 41 ustawy o drogach publicznych co do zasady bowiem wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 wymienionej ustawy krajowej, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 przywołanej ustawy. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków. Powyższe stawia kwestię relacji stanowiska Trybunału Sprawiedliwości oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji do wykonywania krajowego ruchu pojazdów, a ściślej rzecz ujmując do możliwości, a zarazem zasadności oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do sformułowania zarzutu o naruszeniu przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, że brak jest podstaw do akceptowania tego rodzaju podejścia, które wyrażałoby się w stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym. Sprzeciwiają się temu konstytucyjne oraz wspólnotowe zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji, których rdzeń aksjologiczny, gdy chodzi o źródło, treść oraz znaczenie tych zasad, jest tożsamy. Jeżeli bowiem, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, to siłą rzeczy ma to tę konsekwencję, że dostępność ("otwarcie") infrastruktury drogowej – a więc innymi słowy możliwość korzystania z dróg – w ruchu międzynarodowym, nie może uzasadniać braku jej dostępności ("zamknięcia") w ruchu krajowym zwłaszcza w sytuacji, gdy miałaby to być ta sama infrastruktura drogowa. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy. Ponadto, jeżeli równoważnymi sytuacjom szczególnym, o których mowa w art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, nie są sytuacje kreowane na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 dotyczy także przewoźników wykonujących ruch krajowy, podobnie jak i system płatnych zezwoleń niepowiązany ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków, to również wymienione ograniczenia należałoby uznać za dyskryminujące, albowiem ich istnienia nie sposób jest uzasadnić potrzebą ochrony jakiejkolwiek wartości usprawiedliwiającej różne traktowanie wobec prawa. W korespondencji do przedstawionych argumentów nie można również tracić z pola widzenia znaczenia tego elementu, którym jest brak pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności propozycji stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym – w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym (por. pkt 56 wyroku). Jedyna różnica, którą w analizowanym zakresie można byłoby dostrzec to ta, która osadzona jest na gruncie w pełni zobiektywizowanych przesłanek, a mianowicie różnica dotycząca punktu przeznaczenia, gdy chodzi o realizację ruchu międzynarodowego oraz ruchu krajowego. W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest jednak twierdzić, aby mogła być ona uznana za na tyle doniosłą, jako cecha prawnie relewantna, a tym samym za taką, która – wobec przedstawionego powyżej zbioru cech wspólnych towarzyszących przejazdowi międzynarodowemu i przejazdowi krajowemu, które obrazują skalę oraz znaczenie wspólnego mianownika tych przejazdów – mogłaby dostatecznie mocno uzasadniać stosowanie dwóch reżimów prawnej oceny tychże przejazdów. Sąd w składzie orzekającym powtarza za NSA, że powyższe argumenty czynią zasadnym wniosek o obowiązku dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do stwierdzenia naruszenia przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, a więc innymi słowy, na podstawie takich samych – a co za tym idzie również systemowo spójnych – kryteriów prawnych. W świetle porządku krajowego – art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP – oraz unijnego – art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej – nie ma bowiem podstaw do diametralnie różnego traktowania podmiotów znajdujących się w zasadniczo tożsamej sytuacji. W konsekwencji należy uznać za zasadny zarzut skarżącej naruszenia przez organ art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,3 t, w związku z tym, że był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t – w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów – nie uzasadniał przypisania stronie naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.