VI SA/Wa 1931/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego K. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, art. 138 § 1 pkt 1, art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. J., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiające K. J. wznowienia postępowań administracyjnych dotyczących objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego J. K. oraz A. S., z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych, zakończonych decyzjami Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 28 lutego 2011 r. K. J., zwany dalej skarżącym, zwrócił się z wnioskiem do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o wznowienie postępowań zakończonych ww. ostatecznymi decyzjami ustalającymi, iż J. K. oraz A. S., z którymi K. J., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Ośrodek Nauczania Języków Obcych "J.", zawierał umowy – są objęte obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu tych umów. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż w postępowaniach tych nie brał udziału, pomimo posiadania przymiotu strony, bowiem nie został powiadomiony przez organ o ich prowadzeniu. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami dotyczącymi ustalenia podlegania przez J. K. oraz A. S. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywanej umowy zlecenia u płatnika składek: Ośrodek Nauczania Języków Obcych "J." K. J.. Od tej decyzji wniósł odwołanie K. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ponownie rozpatrując sprawę, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił wznowienia postępowań stwierdzając, że skarżący nie posiadał uprawnień strony w przedmiotowych postępowaniach. Od ww. postanowienia K. J. złożył zażalenie domagając się wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Stwierdził, iż skarżący nie posiadał uprawnień strony w postępowaniach stwierdzających, że wskazane wyżej osoby podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywanej umowy zlecenia u płatnika składek: Ośrodek Nauczania Języków Obcych "J." K. J.. Wydane decyzje nie nakładały na skarżącego, będącego jedynie płatnikiem składek, żadnego obowiązku, ani też nie przyznały żadnych uprawnień. W konkluzji organ uznał, iż złożenie żądania wszczęcia postępowania przez osobę nie będącą stroną w sprawie stanowi o niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz 11 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji oraz naruszenie art. 93 ust. 1, art. 87 ust. 1 85 ust. 4, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach poprzez błędną ich interpretację. Wskazał na przepisy prawa materialnego (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach), które w jego ocenie wpływając na jego sferę praw i obowiązków - statuują jego status w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszy Zdrowia wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2011 r. skarżący wskazał, iż w sprawach dotyczących jego osoby o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt: II GSK 1011/10, II GSK 1012/10, II GSK 1013/10 uznał, iż jako płatnik składek na ubezpieczenie zdrowotne posiada przymiot strony w postępowaniu przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Kontrolując w ten sposób zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa skarżącego K. J. do występowania w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahentów, z którymi zawierał umowy cywilnoprawne, a co za tym idzie prawa do wznowienia postępowań, w których bez swojej winy nie brał udziału. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji jest przepis art. 149 § 3 k.p.a., który w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W literaturze i judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż decyzja (obecnie: postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania może być wydana wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba (podmiot) niebędąca stroną w sprawie, albo gdy osoba ta nie posiada zdolności procesowej, a działa bez przedstawiciela ustawowego. Odmowa wznowienia postępowania będzie wydana także wówczas, gdy żądanie wznowienia postępowania będzie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej przez organ w innej formie prawnej, niż decyzja czy postanowienie (np. w formie umowy cywilno-prawnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia), gdy sytuacja strony jest kształtowana z mocy prawa, a więc bez konieczności wydawania decyzji, gdy w sprawie nie wydano decyzji ostatecznej oraz gdy strona żąda wznowienia, wskazując jako przesłanki wznowienia wady decyzji właściwe dla stwierdzenia jej nieważności. Ponadto przyjmuje się, że podstawa do odmowy wznowienia zaistnieje także wtedy, gdy strona złożyła wniosek po terminie określonym w art. 148 k.p.a. (jeżeli wznowienia postępowania ma nastąpić na wniosek) i nie zachodzą przesłanki do jego przywrócenia (tak m.in. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Komentarz do art. 104-269, LEX 2010, komentarz do art. 149 k.p.a. i cyt. tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Wymaga jednak podkreślenia, że nie można wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, bowiem ustalenie tych podstaw może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 660-661 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA z 1991 r., Nr 2, poz. 50). W literaturze przyjmuje się, że w przypadku złożenia podania o wznowienie przez stronę wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw (tak m.in. M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2011, Komentarz aktualizowany do art. 149 k.p.a., teza 3). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857, wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję (obecnie postanowienie) odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 k.p.a. NSA stwierdził jednocześnie, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia, jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, jak i poglądach doktryny. Otóż, przykładowo NSA w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, LEX nr 484887, wyraźnie wskazał, iż tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Podobnie NSA stwierdził w wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r., II OSK 1332/09, LEX nr 737704, wskazując, że co do zasady, w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, jak podniósł NSA, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (tak również: M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2011, teza 4 komentarza do art. 149 k.p.a.; podobnie: R. Stankiewicz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s.851). Zdaniem Sądu, należy stanowczo podkreślić, że niezależnie od zacytowanych powyżej orzeczeń oraz poglądów przedstawicieli nauki prawa administracyjnego, z których wynika, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to weryfikacja twierdzeń podmiotu następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, trzeba wskazać dodatkowo, że w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że wyłącznie w sytuacji, gdy w sposób oczywisty i bez żadnych wątpliwości można przyjąć, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, to zbędne jest przeprowadzanie przez organ postępowania rozpoznawczego i wyjaśnianie tej kwestii (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09). W ocenie Sądu stanowisko, że skarżący nie jest stroną postępowań, gdyż nie dotyczy ono jego interesu prawnego jest błędne. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądownictwa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W przedmiotowej sprawie ostateczne ustalenia dokonane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzjach z dnia z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] marca 2010 r. że J. K. oraz A. S., podlegali obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, iż skarżący K. J. jako płatnik tych składek będzie zobowiązany – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy uznać, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu, którego źródłem są przepisy prawa materialnego: art. 87 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1013/10, (w sprawie ze skargi skarżącego na rozstrzygnięcie Prezesa NFZ), statusu skarżącego jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek. Kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w postępowaniu prowadzonym przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia ma bowiem znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne, w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Z omawianych względów Sąd uznał, że organ z pominięciem powyższych uregulowań wadliwie ocenił brak interesu prawnego skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowań w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahentów. Zatem błędne jest rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia tych postępowań. Skoro skarżący posiada status strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym a nie brał bez swojej winy udziału w tym postępowaniu i złożył wniosek o wznowienie postępowania – organ winien po wydaniu postanowienia o wznowieniu w trybie art. 149 § 1 k.p.a. rozpoznać wniosek merytorycznie, a następnie wydać jedno rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozpozna merytorycznie złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowań. Sąd zwraca uwagę, iż do każdego z postępowań, zakończonych decyzjami z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] marca 2010 r. należy wydać odrębne rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd nie badał zarzutów podniesionych w skardze dotyczących charakteru zawieranych umów cywilnoprawnych. Mając na uwadze powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. O niewykonywaniu uchylonych postanowień Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).