VI SA/Wa 1933/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich oddala skargę w całości Uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], mając za podstawę art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 637 ze zm.) w związku z § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. nr 90/VII/2009 w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, postanowiła skreślić I. S.z listy aplikantów radcowskich. W motywach uchwały Rada OIRP w [...] podała, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ww. ustawy o radcach prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych obligatoryjnie skreśla aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Rada może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów także, jeśli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego, o czym stanowi art. 37 ust. 2 ww. ustawy o radcach prawnych. Skreślenie z listy aplikantów radcowskich w trybie art. 37 ust. 2 ww. ustawy ma charakter decyzji uznaniowej. W niniejszej sprawie - zdaniem Rady - zaistniała podstawa do uznania nieprzydatności aplikantki do wykonywania zawodu radcy prawnego, bowiem I. S. uzyskała negatywną opinię swego patrona - radcy prawnego J. K. Patron w swej opinii stwierdziła, że aplikantka nie powinna kontynuować aplikacji, gdyż nie dorosła do roli i wykonywania zawodu radcy prawnego. Aplikantka w czasie patronatu wykonała dwa zadania: projekt skargi o wznowienie postępowania administracyjnego oraz opinię prawną. Czas na wykonanie zadania zawsze był konsultowany z aplikantem. Z uwagi na niski poziom przygotowanej opinii, patron skontaktowała się z aplikantką, prosząc o spotkanie. Aplikantka odpowiedziała wówczas, "iż nie ma czasu na takie tam. Ja pracuję.". Pomimo obowiązków wynikających z Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej oraz ustalenia elastycznych zasad odbywania patronatu, aplikantka przez długi czas nie kontaktowała się z patronem. Nie wykazywała żadnego zainteresowania doskonaleniem umiejętności praktycznych i w żaden sposób nie próbowała wdrożyć się w praktykę zawodu. Patron wyjaśniła, iż negatywna opinia wynika z braku zaangażowania, odpowiedzialności, chęci współpracy i dobrej woli aplikantki, a także jej negatywnej postawy i niegrzecznego zachowania. Patron podkreśliła, że w tej sytuacji wystawienie aplikantce pozytywnej opinii prowadziłoby do nierównego traktowania aplikantów odbywających patronat pod jej kierunkiem. W ocenie Rady OIRP w [...], negatywna opinia patrona w pełni uzasadnia wniosek o nieprzydatności aplikantki do wykonywania zawodu radcy prawnego. Wobec aplikantki nie można bowiem sformułować przekonania, że będzie wykonywała w sposób należyty obowiązki, jakie będą na niej ciążyły w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Interes społeczny wymaga natomiast pogłębiania zaufania do organów samorządu radcowskiego przez wszystkich aplikantów, jak również równego traktowania ich praw. W tym przypadku niepodjęcie uchwały w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów wywołałoby skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Powyższą uchwałę I. S. uczyniła przedmiotem odwołania do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę skreślenia jej z listy aplikantów radcowskich, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zainteresowana zarzuciła naruszenie: § 19 ust. 2 Regulaminu aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 24 września 2014 r. nr 91/IX/2014, w związku z art. 37 ust. 2 ww. ustawy o radcach prawnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ziszczenie się jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie automatycznie powoduje skutek w postaci skreślenia z listy aplikantów radcowskich, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia uchwały o skreśleniu; naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, którego skutkiem był brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony; art. 8 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej; art. 78 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przedłożonych opinii z poprzedniego i obecnego zakładu pracy oraz opinii członka Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]; art. 107 § 3 w związku z art. 80 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, czego następstwem było odmówienie wiarygodności wyjaśnieniom złożonym przez stronę. Uchwałą z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, stosując art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 507), utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu uchwały Prezydium KRRP wyjaśniło, że nie tylko niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego, ale i negatywna ocena patrona mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego i podjęcia uchwały o skreśleniu z listy aplikantów radcowskich na podstawie art. 37 ust. 2 ww. ustawy o radcach prawnych z tego właśnie powodu. I. S. uzyskała negatywną ocenę patrona, przy czym nie bez znaczenia jest tu fakt, że przygotowany przez stronę na prośbę patrona projekt opinii o niej zawierał stwierdzenia niezgodne z prawdą. Aplikant powinien swoją postawą dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego w przyszłości. Powinien doskonalić umiejętności zawodowe w ramach patronatu. Tymczasem aplikantka swoją postawą nie tylko ignorowała swoje obowiązki, ale także dążyła do uzyskania pozytywnej opinii w drodze poświadczenia nieprawdy czy wręcz fałszerstwa. Takie postępowanie - zdaniem Prezydium - uzasadnia stwierdzenie o nieprzydatności aplikantki do wykonywania zawodu radcy prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych I. S. wniosła o uchylenie obu podjętych w sprawie uchwał oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca postawiła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: § 19 ust. 2 Regulaminu aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 24 września 2014 r. nr 91/IX/2014, w związku z art. 37 ust. 2 ww. ustawy o radcach prawnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decydującym kryterium oceny przydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego jest opinia patrona, czego skutkiem było przyjęcie, że uchwała organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa materialnego; art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, czego skutkiem był brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenie, że Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] dokonała właściwej oceny niezbędnych okoliczności faktycznych sprawy; art. 78 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przedłożonych opinii z poprzednich i obecnego zakładu pracy jako niemających kluczowego znaczenia dla sprawy; art. 107 § 3 w związku z art. 80 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że zachodzące w sprawie rozbieżności nie mają wpływu na wiarygodność sporządzonej przez patrona opinii, i że bezspornym jest niewywiązywanie się przez stronę z obowiązku kontaktu z patronem. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej uchwale. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2015 r., będącym uzupełnieniem skargi, I. S. podtrzymała zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (uchwały) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 507 ze zm.), rada okręgowej izby radców prawnych może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego. Konstrukcja powołanego przepisu wskazuje, że decyzje administracyjne (uchwały) wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Wprawdzie decyzja (uchwała) w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji (uchwał) zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji (uchwały), czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega więc, czy przy podjęciu decyzji (uchwały) spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego. Przepis art. 37 ust. 2 ww. ustawy o radcach prawnych posługuje się zwrotem "nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego", a więc pojęciem nieostrym, stanowiącym klauzulę generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się takim zwrotem, prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla uznaniowy charakter podejmowanych na tej podstawie decyzji (uchwał). Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Przepis art. 37 ust. 2 ww. ustawy o radcach prawnych daje więc możliwość skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich w sytuacji, gdy ziści się stan faktyczny odpowiadający nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego. Ustawowym kryterium uznania administracyjnego jest zatem w tym przypadku przydatność aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego. Ustawodawca wprawdzie nie wskazał, jakie konkretnie elementy składają się na stan faktyczny mogący stanowić przyczynę skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich, niemniej jednak całokształt okoliczności związanych z niniejszą sprawą pozwala uznać podjęte decyzje (uchwały) za prawidłowe. Ze sprawy wynika, że I. S. uzyskała negatywną opinię swego patrona - radcy prawnego J. K., przy czym nader istotny jest tu fakt, że przygotowany przez skarżącą na prośbę patrona projekt tej opinii o niej zawierał stwierdzenia niezgodne z prawdą. Orzekające w sprawie organy samorządu radcowskiego w pełni zasadnie argumentują, że aplikant powinien swoją postawą dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego w przyszłości, powinien doskonalić umiejętności zawodowe w ramach patronatu. Tymczasem skarżąca swoją postawą nie tylko ignorowała swoje obowiązki, ale także dążyła do uzyskania pozytywnej opinii w drodze poświadczenia nieprawdy, wyłudzenia pozytywnej opinii czy wręcz fałszerstwa. Takie postępowanie uzasadnia stwierdzenie o nieprzydatności skarżącej do wykonywania zawodu radcy prawnego. Treść opinii patrona wskazuje, że skarżąca nie powinna kontynuować aplikacji, gdyż nie dorosła do roli i wykonywania zawodu radcy prawnego. Aplikantka w czasie patronatu wykonała dwa zadania: projekt skargi o wznowienie postępowania administracyjnego oraz opinię prawną. Czas na wykonanie zadania zawsze był konsultowany z aplikantem. Z uwagi na niski poziom przygotowanej opinii, patron skontaktowała się z aplikantką, prosząc o spotkanie. Aplikantka odpowiedziała wówczas, "iż nie ma czasu na takie tam. Ja pracuję.". Pomimo obowiązków wynikających z Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej oraz ustalenia elastycznych zasad odbywania patronatu, aplikantka przez długi czas nie kontaktowała się z patronem. Nie wykazywała żadnego zainteresowania doskonaleniem umiejętności praktycznych i w żaden sposób nie próbowała wdrożyć się w praktykę zawodu. Patron wyjaśniła, iż negatywna opinia wynika z braku zaangażowania, odpowiedzialności, chęci współpracy i dobrej woli aplikantki, a także jej negatywnej postawy i niegrzecznego zachowania. Patron podkreśliła, że w tej sytuacji wystawienie aplikantce pozytywnej opinii prowadziłoby do nierównego traktowania aplikantów odbywających patronat pod jej kierunkiem. W takiej sytuacji Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w pełni zasadnie przyjęła, że negatywna opinia patrona i okoliczności towarzyszące odbywaniu praktyk przez skarżącą uzasadniają ustawową przesłankę o nieprzydatności I. S. do wykonywania zawodu radcy prawnego. Istotnie bowiem wobec skarżącej nie można sformułować przekonania, że będzie wykonywała w sposób należyty obowiązki, jakie będą na niej ciążyły w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Natomiast w interesie społecznym leży pogłębianie zaufania do organów samorządu radcowskiego przez wszystkich aplikantów i interes ten góruje nad indywidualnym interesem strony. Nie mają z tego względu kluczowego znaczenia opinie przedłożone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Najistotniejsza dla sprawy jest bowiem opinia patrona i okoliczności, jakie doprowadziły do jej wydania. Negatywnej oceny postawy skarżącej nie zmienia odbycie przez nią obowiązkowych praktyk przewidzianych programem aplikacji. Prawidłowa realizacja praktyk i patronatu stanowią niezależne od siebie obowiązki aplikanta. Osiągnięcie celu aplikacji wymaga nabycia przez aplikanta zarówno wiedzy prawniczej niezbędnej do wykonywania zawodu radcy prawnego, jak i praktycznych umiejętności zawodowych. Permanentne niewywiązywanie się przez stronę z obowiązku kontaktu z patronem, w zestawieniu z całokształtem okoliczności faktycznych sprawy, zaważyło na otrzymaniu przez skarżącą negatywnej opinii. Zaliczenie kolokwiów i praktyk przez stronę nie znosi skutku negatywnej opinii patrona. Opinia patrona, oprócz umiejętności praktycznych skarżącej, ocenia jej postawę, weryfikowaną pod kątem wzorców uczciwości w życiu prywatnym i zawodowym, rzetelności, sumienności, odpowiedzialności, zaangażowania, odpowiedzialności za własne słowa i czyny oraz samokrytycyzmu. Przygotowany przez skarżącą projekt opinii zawierał stwierdzenia niezgodne z prawdą, a taka postawa nie pozwala na wniosek, że skarżąca daje i będzie dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego w przyszłości. Ma to decydujące znaczenie dla sprawy. Podejmując rozstrzygnięcie, organ prawidłowo zastosował prawo materialne i przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 kpa. Nie można też organom samorządu radcowskiego zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organy argumentacja jest wyczerpująca. Zaskarżona uchwała (decyzja) zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne uchwały (decyzji). Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów samorządu radcowskiego, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji (uchwały), to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podjęte w sprawie uchwały (decyzje) należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.