VI SA/Wa 1938/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi J.G. wykonującego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowo – Handlowe "I." z siedzibą w ... na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... sierpnia 2004 r. Nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia ... kwietnia 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J.G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1938/04 UZASADNIENIE Pojazd należący do J.G., wykonującego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowo - Handlowe "I." J.G. z siedzibą w ..., został zatrzymany w dniu 12 lutego 2004 r. przez inspektorów ... Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w ... do kontroli. Kontrola stwierdziła wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem zakupiona dobowa karta opłaty w dniu 1 grudnia 2003 r., została wypełniona po terminie ważności do jej wypełnienia, karta została wypełniona w dniu kontroli przejazdu – 12 lutego 2004 r. W związku z powyższym ... Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia ... kwietnia 2004 r., na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 i lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz na podstawie § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężna w kwocie 3000 zł. W odwołaniu od decyzji J.G. wnosił o jej uchylenie. Wypełnienie karty po upływie siedmiu dni od dnia zakupu skarżący uzasadniał brakiem pouczenia na karcie o obowiązującym terminie jej wypełnienia. Nadto skarżący podnosił, że z upoważnienia ustawowego (art. 42 ust. 7 w/w ustawy o transporcie drogowym) nie wynika by minister właściwy do spraw transportu był umocowany do wprowadzenia do rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych warunku ważności karty z uwagi na datę jej wypełnienia. Ponieważ firma skarżącego sporadycznie wykonuje usługi transportowe więc karty kupowane są z wyprzedzeniem, stąd jej wypełnienie nastąpiło po upływie siedmiodniowego terminu określonego w § 5 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia ... sierpnia 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.4.1., lp. 1.11.11. pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) i § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, iż zgodnie z powołanymi przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia, wypełnienie karty opłaty po określonym terminie nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zatem zgodnie z lp. 1.4.1. załącznika do w/w ustawy o transporcie drogowym oraz na podstawie powołanych przepisów tej ustawy i w/w rozporządzenia organ I instancji zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wymierzonej wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.G. wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego został naruszony art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, bowiem opłata za przejazd została uiszczona. Skarżący podnosił te same argumenty co w odwołaniu, iż wprowadzenie do rozporządzenia terminu ważności karty z uwagi na czas jej wypełnienia nie znajduje umocowania w przepisie delegacyjnym (art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym). nadto wskazuje, że stosowanie opłat za przejazd po drogach krajowych jest niezgodne z dyrektywa Unii Europejskiej, nie precyzując o jaki akt normatywny chodzi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu braku upoważnienia ustawowego dla określenia w rozporządzeniu terminu wypełnienia karty organ administracji wskazuje na treść art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, upoważniający ministra właściwego do spraw transportu do określenia trybu wnoszenia opłat za przejazd po drogach krajowych, przez co należy rozumieć, w ocenie organu administracji, określanie terminów, w jakich karta opłaty powinna być wypełniona. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W myśl art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) – dalej zwanej ustawą - przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych ( art. 87 ust. 1 ustawy). Natomiast, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, kto wykonując transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w art. 92 ust. 1 pkt 1-6 podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, określa załącznik do ustawy (lp. 1.4.1) w wysokości 3000 zł. Ustawa z 6 września 2001r. o transporcie drogowym w art.42 ust.2 określa zasady ustalania stawek opłat, w ust.3,4 i 5 określa podmioty uprawnione do pobierania opłaty, a w ust.7 zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w porozumieniu z ministrem finansów publicznych, w drodze rozporządzenia rodzaje i stawki opłaty zgodnie z zasadami określonymi w art.42 ust.2 w/w ustawy, trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania tych kart, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. Korzystając z tej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). W § 2 ust.1 wymienionego rozporządzenia ustalił rodzaje kart opłat: dobową, siedmiodniową, miesięczną, półroczną i roczną, a w § 2 ust.2 ustanowił stawki opłat. W § 4 ust.1 rozporządzenia określił sposób wnoszenia opłaty: poprzez nabycie karty opłaty, która następnie powinna być wypełniona według wskazań zawartych w § 5 omawianego aktu normatywnego. Wzory kart stanowią załączniki do tego rozporządzenia. Zatem nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż minister właściwy ds. transportu przekroczył upoważnienie ustawowe w zakresie wydanego rozporządzenia. Karty miesięczne, półroczne i roczne wypełnia w całości ich dystrybutor (§ 5 ust. 1 w/w rozporządzenia), zaś karty dobowe i siedmiodniowe, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu i terminu ważności wypełnia przedsiębiorca. Jak wynika z zestawienia § 5 ust.2 i § 5 ust.3 i ust.4 tego rozporządzenia oraz załączników ustalających wzory kart, określenie "termin ważności karty" oznacza okres, w którym karta może być użyta jako dowód uiszczenia opłat za konkretny przejazd. Termin ten, gdy chodzi o karty dobowe i siedmiodniowe określa sam przedsiębiorca przez wpisanie konkretnych dat i godzin, w których karta jest ważna i może być użyta jako dowód opłaty za przewóz wykonywany w okresie czasowym wypisanym na karcie dla danego rodzaju karty (dobowa lub siedmiodniowa). Zatem z powyższego można wyprowadzić wniosek, iż w/w rozporządzenie wprowadza dwa określenia – okres ważności karty i termin ważności karty. Okresy ważności karty to: jedna doba dla kart dobowych, 7 dni dla kart siedmiodniowych, miesiąc dla kart miesięcznych, pół roku dla kart półrocznych i rok dla kart rocznych. Natomiast termin ważności karty zaczyna biec, w granicach okresu jej ważności, od chwili wypełnienia karty. Powołując się na delegację z art. 42 ust.7 w/w ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), Minister Infrastruktury dnia 18 października 2002r. wydał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 188, poz.1577). Rozporządzeniem tym dodał do § 5 ust.2 pkt 1 i 2 terminy, w których przedsiębiorca może wypełnić kartę dobową lub siedmiodniową. Zgodnie z nowelą, kartę dobową przedsiębiorca może wypełnić w ciągu 7 dni a kartę siedmiodniową w 14 dni od daty wydania (zakupu). Rozporządzenie to nie zawiera żadnych dalszych unormowań, co do skutków późniejszego wypełnienia wskazanych kart, ani co do sposobu ich rozliczania jeżeli nie zostały wykorzystane. Skarżący wnosił w skardze o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej twierdząc, iż przepis delegacyjny (art. 42 ust. 7 w/w ustawy o transporcie drogowym) nie dawał Ministrowi Infrastruktury upoważnienia do wprowadzenia w nowelizacji w/w rozporządzenia (dalej określanego jako "rozporządzenie") zapisów punktów 1 i 2 w § 5 ust. 2. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił w tym zakresie stanowiska skarżącego, bowiem minister właściwy ds. transportu w porozumieniu z ministrem właściwym ds. finansów publicznych nie przekroczył, w ocenie Sądu orzekającego, delegacji wynikającej z powołanego wyżej art. 42 ust. 7 w/w ustawy. Przepis ten pozwalał temu organowi administracji rządowej do określenia trybu wnoszenia opłat, przez co należy rozumieć także określenie terminów wypełnienia kart (dobowych i siedmiodniowych) opłaty za przejazd po drogach krajowych, albowiem w myśl § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, uiszczenie opłaty (tryb jej wniesienia) następuje przez nabycie karty oraz jej wypełnienie. Tryb wniesienia opłaty, a więc nabycie karty i jej wypełnienie, dla kart miesięcznych, półrocznych i rocznych określa § 5 ust. 1 rozporządzenia – wypełnia ją przy sprzedaży jednostka upoważniona do dystrybucji tych kart. Natomiast tryb wniesienia opłaty, w zakresie wypełnienia karty dobowej i siedmiodniowej, określa § 5 ust. 2 rozporządzenia, precyzując w jakim terminie od nabycia kartę tą powinien jej nabywca wypełnić. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia jest spójny z § 5 ust. 1 rozporządzenia w zakresie terminu wypełnienia karty, bowiem niedookreślenie terminów wypełnienia kart dobowych i siedmiodniowych wprowadzałaby nieuzasadnione "uprzywilejowanie" tych kart w stosunku do kart opłaty o dłuższym okresie ważności, których okres ważności rozpoczyna się od ich nabycia i jednoczesnego wypełnienia przez uprawnionego dystrybutora. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, kartę opłaty wypełnia jednostka (...) z zastrzeżeniem ust. 2. Owo "zastrzeżenie" odnosi się zatem do osoby, która wypełnia (może wypełnić) kartę i tak, w myśl § 5 ust. 2, kartę opłaty dobową lub siedmiodniową może wypełnić sam przedsiębiorca, pod warunkiem, że uczyni to zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia – przed rozpoczęciem przejazdu. Należy jeszcze raz zauważyć, iż uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty przez przedsiębiorcę (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) i stanowi ona dowód wniesienia opłaty jeżeli została wypełniona zgodnie z § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia, przed rozpoczęciem przejazdu (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób, niż określony w § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia oraz zawierająca poprawki nie jest dowodem wniesienia opłaty (§ 5 ust. 6 rozporządzenia). Zatem przepis ten (§ 5 ust. 6 rozporządzenia) określając jaka karta nie jest dokumentem potwierdzającym wniesienie opłaty (niewypełniona, wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i w ust. 3-5 lub zawierająca poprawki) nie stanowi o tym, by karta wypełniona po terminach podanych w § 5 ust. 2 pkt 1 lub 2 była nieważna, czyli nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organy inspekcji drogowej przyjmują, że po upływie 7 lub 14 dni od daty wydania (zakupu) karta (dobowa lub siedmiodniowa) traci ważność, czyli nie może być uznana za dokument potwierdzający wniesienie opłaty mimo tego, że nie zawiera poprawek i jest wypełniona zgodnie z § 5 ust. 1 oraz ust. 3-5 rozporządzenia. Powyższe stanowisko organów inspekcji drogowej budzi, w świetle obowiązujących przepisów, uzasadnione wątpliwości. W ocenie Sądu orzekającego brak jest podstaw do przyjęcia, że karta opłaty wypełniona po terminie wskazanym w § 5 ust. 2 pkt 1-2 znowelizowanego rozporządzenia, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, albowiem rozporządzenie to skutku takiego w § 5 ust. 6 nie przewiduje, a skutku utraty ważności karty, wypełnionej po upływie wskazanych okresów, w żadnym razie nie można domniemywać. W świetle przepisów art. 87 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) karę pieniężną nakłada się na przedsiębiorców za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem jest to naruszenie obowiązków określonych tą ustawą. Ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) złagodzone zostały znacznie przepisy o karach za naruszanie różnych obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych. Między innymi w lp.1.4.4. załącznika do tej ustawy wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na "wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Kara za to uchybienie wynosi 500 zł, zaś kara za brak uiszczenia opłaty drogowej 3000 zł, w miejsce dotychczasowej 4000 zł. Nowe przepisy weszły w życie 28 września 2003 r., a więc mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kwestia oceny, czy ustalony stan faktyczny będzie podlegał kwalifikacji z lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, należeć będzie do organu administracji publicznej, którego ewentualna decyzja w tym przedmiocie będzie podlegała kontroli sądu. Wraz z nową ustawą nie zostało zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2002 r. stanowiące w § 5 ust. 6, że karta niewypełniona, lub wypełniona w inny sposób niż określony w § 5 ust. 1 i ust. 3-5 tego rozporządzenia, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że istnieje pewna sprzeczność między przepisami przedmiotowego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r., które jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę niespełniającą przesłanek z § 5 ust. 6 rozporządzenia, a przepisami ustawy o transporcie drogowym (l.p. 1.4.4. załącznika do ustawy), które obecnie przewidują karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: za nieuiszczenie opłaty i za nieprawidłowe wypełnienia karty. Z tego wysnuć można jeden tylko wniosek, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, w której uznaje się, że opłata jest uiszczona, bowiem nie zachodzą przesłanki z § 5 ust. 6 rozporządzenia, jednakże dokument potwierdzający jej wniesienie został nieprawidłowo wypełniony. Ponieważ ustawodawca nie wskazuje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty, podając jedynie sytuacje, w których dokument ten nie stanowi potwierdzenia wniesienia opłaty (§ 5 ust. 6 rozporządzenia) można, w ocenie Sądu orzekającego, zasadnie przyjąć, iż elementem prawidłowości wypełnienia karty jest wypełnienie jej w odpowiednim czasie tj. w terminie 7 dni dla karty dobowej i 14 dni dla karty tygodniowej od daty zakupu tych kart. W razie użycia karty po wskazanych w § 5 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia terminach opłatę należy uznać, mając na uwadze treść przepisu § 5 ust. 6 rozporządzenia, za uiszczoną skutkiem zakup karty i jej wypełnienia zgodnego z § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia, także dlatego, że wypełnienie kraty, zgodnie z w/w przepisami rozporządzenia, uniemożliwia ponowne użycie tego dokumentu do innego przewozu. Wypełnienie to jednak nie jest prawidłowe, gdyż zostało dokonano w nieodpowiednim terminie od daty zakupu, co w konsekwencji może skutkować zastosowaniem art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie organ administracji ustalił, że karta opłaty za przejazd na dobowy okres ważności została wypełniona z określeniem jej terminu ważności od 12 lutego 2004 r. do 12 lutego 2004 r. Jednakże organ zakwestionował jej ważność z uwagi na wypełnienie karty po siedmiu dniach od zakupu, to jest od dnia 1 grudnia 2003 r. Nie wykazano jednakże by przedstawiony do kontroli dokument, potwierdzający wniesienie opłaty, spełniał przesłanki z § 5 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którymi należałoby uznać go za nie stanowiący dowodu wniesienia opłaty. Zdaniem Sądu orzekającego należy w rozpoznawanej sprawie uznać więc, że skarżący J.G. opłatę za przejazd po drodze krajowej uiścił, albowiem kartę opłaty wypełnił zgodnie z § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia, uniemożliwiający jej ponowne użycie, jednakże wypełnienie jej było nieprawidłowe w świetle § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, bowiem nastąpiło po upływie siedmiu dni od zakupu tego dokumentu. Niestety do kwestii tej organy obu instancji w ogóle się nie ustosunkowały, jak również nie oceniły sprawy w świetle nowych uregulowań dotyczących nieprawidłowego wypełnienia karty, nie wyjaśniając, dlaczego nie zastosowały tych przepisów, czym naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego wskazane w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.