VI SA/Wa 1938/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę VI SA/Wa 1938/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta W., na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 2a, ust. 3 pkt 6 i ust. 5, art. 26b, art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) – dalej także jako P.g.g. lub ustawa - w zw. z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., odmówił J. B. udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny w obrębie Pola B, złoża surowca ilastego "[...]" w K. pow. w. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; W dniu [...] listopada 2011 r. J. B. złożył wniosek o udzielenie koncesji opisanej wyżej załączając dokumenty wskazane w pkt I decyzji. Planowana działalność miała być prowadzona na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] w K. w granicach Pola B, złoża surowca ilastego "[...]" na pow. obszaru górniczego 6 247,5 m² z rocznym wydobyciem ok. 6000 m³. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów teren objęty wnioskiem jest współwłasnością J. T. B. i .S. M. Na wskazanych działkach znajdują się grunty orne kl. V. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wymienione działki oznaczone są jako tereny rolne. Dla tego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 16 ust. 5 P.g.g. udzielenie koncesji, na działalność wskazaną w art. 15 ust. 1 pkt 2 P.g.g., wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Dokonując tych uzgodnień, na podstawie art. 16 ust. 3 pkt 6 i ust. 5 P.g.g., z Burmistrzem Miasta K., Marszałkiem Województwa M. i z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w W., Starosta przedłożył tym organom projekt decyzji uwzględniający w całości wniosek strony. Marszałek Województwa M. i Dyrektor OUG nie wypowiedzieli się w ustawowym terminie, co zgodnie z art. 105a ust. 2 ustawy uznane zostało za akceptację przedłożonego rozstrzygnięcia. Starosta, na podstawie art. 25 ust. 2 P.g.g., wystąpił także do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. o uzgodnienie proponowanych przez stronę granic obszaru i terenu górniczego. W odpowiedzi Prezes GUG, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., uzgodnił granice obszaru i terenu górniczego zgodnie z wnioskiem strony. Burmistrz Miasta K., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., negatywnie uzgodnił przedłożoną decyzję koncesyjną wskazując, że planowana przez J. B. działalność nie jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Działki nr [...] obr. [...] w K. znajdują się na terenie oznaczonym w studium jako UP – teren usługowo-produkcyjny i na terenie tym nie wymieniono, iż dopuszcza się prowadzenie eksploatacji kopalin. Zatem zgodnie z art. 26b ustawy koncesji nie można udzielić, gdyż zamierzona działalność polega na wykorzystaniu nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem, a organem właściwym do określenia tego przeznaczenia jest organ gminy. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z [...] maja 2010 r. teren wnioskowany pod wydobywanie kopaliny został przeznaczony w Studium na cele usługowo-produkcyjne wymienione w uchwale. W związku z tym rozpoczęcie i wydobywanie kopaliny na wskazanym we wniosku terenie przez 2 lata uniemożliwi wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W Studium wskazano również teren przeznaczony pod wydobywanie kopaliny (symbol PG), jednak znajduje się on poza działkami podanymi we wniosku. Od decyzji J. B. złożył odwołanie domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz naruszenie przepisów postępowania, zarzucając także błędną i dowolną interpretację Studium przez błędna interpretację przez organ samorządu terytorialnego słowa "produkcja". Odwołujący podnosił fakt wcześniejszego udzielenia stronie zezwolenia na ten sam teren na poszukiwanie i rozpoznawanie kopalin, w oparciu o wskazaną w decyzji uchwałę Rady Miasta K. Zdaniem odwołującego organ administracji, z naruszeniem art. 7 k.p.a., nie wyważył słusznego interesu strony w stosunku do interesu publicznego. Nie wskazał także w uzasadnieniu, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., na jakich dowodach oparł rozstrzygnięcie i jakim dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sprzecznie podano w uzasadnieniu, że Studium nie obejmuje wydobywania kopaliny z jednoczesnym stwierdzeniem przeciwnym, przez co dokonano błędnej i dowolnej interpretacji owego Studium. W ocenie strony do produkcji wyrobów ceramicznych jest niezbędne także wydobywanie i przetwarzanie surowców mineralnych, a w Studium przewidziano dla wnioskowanego terenu "produkcję w zakresie cegielni i ceramiki budowlanej", nie ma natomiast innego sposobu pozyskania kopaliny ilastej dla produkcji cegielnianej, niż przez jego wydobycie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium, wskazując na postanowienie Burmistrza Miasta K. o negatywnym uzgodnieniu projektowanej decyzji koncesyjnej podnosiło, że postanowienie to zostało również doręczone stronie i nie będąc zaskarżone stało się prawomocne. W konsekwencji organ je wydający stał się tym postanowieniem związany i nie może wyrazić innego stanowiska. Podkreślano w związku z tym, że uzgodnienie organu współdziałającego, dokonane w trybie art. 16 ust. 5 P.g.g., pozostaje wiążące dla organów do chwili, kiedy pozostaje ono w obrocie prawnym. W związku z tym zdaniem Kolegium nie można na obecnym etapie postępowania weryfikować merytorycznej treści postanowienie o negatywnym uzgodnieniu projektu koncesji. Na decyzje J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty W. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnosił także o uchylenie postanowienia Burmistrza Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającego uzgodnienia koncesji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzjom zarzucił naruszeni art. 106 k.p.a. przez przyjęcie, iż w postępowaniu zachodziła potrzeba uzgodnienia projektu koncesji oraz naruszenie zaskarżoną decyzją wymienionych w skardze przepisów postępowania przez nieodniesienie się do argumentów skarżącego. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania przez udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża z następstwem wydania decyzji odmawiającej udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny, a także nielogiczne i wykluczające się stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji. Podniesiono zarzuty naruszenia ustawy – Prawo geologiczne i górnicze przez odmowę udzielenia koncesji oraz błędne i dowolne interpretowanie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. przez niewłaściwe pojmowanie słowa "produkcja". Zdaniem skarżącego w sprawie bezpodstawnym było dokonywanie uzgodnienia z Burmistrzem Miasta K. Współdziałanie, o którym mowa w art. 16 ust. 5 ustawy jest wykonywane w trybie art. 106 k.p.a. i może przybierać różne formy w tym formę opinii. Ten tryb współdziałania określonego w art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, nadrzędnością i podporządkowaniem. Źródłem współdziałania jest brak kompetencji organu do samodzielnego załatwienia sprawy. W sprawie organem współdziałającym i udzielającym koncesji jest ten sam organ, a więc nie ma zastosowania tryb z art. 106 k.p.a. powołany w postanowieniu Burmistrza Miasta K. Ponownie zarzucono błędne rozumienie w Studium określenia "produkcja", do którego należy zaliczyć również wydobywanie surowca. Skoro udzielono koncesji na rozpoznawanie i poszukiwanie kopaliny to konsekwentnie należało udzielić koncesji na jej wydobywanie. W Studium bowiem nie ma zapisu dotyczącego poszukiwania i rozpoznawania kopaliny, jednak taka koncesja na te działania została udzielona. Nadto w uzasadnieniu decyzji sprzecznie podano, że Studium nie obejmuje wydobywania kopaliny, by w innym miejscu stwierdzić coś przeciwnego. Podkreślano jednocześnie, że strona we wniosku wnosiła o koncesję na produkcję w zakresie cegielni i ceramiki budowlanej, na co Studium zezwala, a bez wydobycia surowca działalności takiej nie można prowadzić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Wymieniona ustawa weszła w życie, z godnie z jej art. 227, w dniu 1 stycznia 2012 r., natomiast wniosek J. B., inicjujący postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny, wpłynął do organ koncesyjnego w dniu [...] listopada 2011 r. Zgodnie zatem z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego była data wpływu przedmiotowego wniosku do organu administracji, co zgodnie z cytowanym przepisem art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. skutkowało zastosowaniem w sprawie przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Skarżący niezasadnie wywodzi z faktu otrzymania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny w granicach działek nr [...] obr. [...] w K. (decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.) obowiązek organu administracji samorządu terytorialnego udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża surowca ilastego. To, że obie decyzje wydaje, zgodnie z art. 16 ust. 2a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, ten sam organ koncesyjny, nie czyni automatyzmu w udzieleniu obu koncesji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej zarówno w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż kopaliny, jak i w zakresie jej wydobywania. Każda z tych koncesji kształtuje inne przedmiotowo prawa i obowiązki koncesjobiorcy, a więc chybione jest stwierdzenie skarżącego, iż fakt otrzymania koncesji na poszukiwania i rozpoznawania złóż kopaliny ukształtował jego prawa także co do uzyskania koncesji na jej wydobywanie. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Co do owego obowiązku organu koncesyjnego, o dokonaniu uzgodnienia z właściwym organem administracji samorządu terytorialnego, skarżący prezentuje stanowisko o braku konieczności takiego uzgodnienia wynikającej z przepisu art. 106 k.p.a. lub przyjęcie, że uzgodnienie to należy postrzegać w kategorii wyrażenia stanowiska na przykład w formie opinii, która nie jest wiążąca dla organu udzielającego koncesji. Należy zatem stwierdzić, że przedstawiona koncepcja jest wyraźnie sprzeczna z treścią zacytowanego przepisu art. 16 ust. 5 P.g.g. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że chodzi o uzgodnienie, a nie o inną formę wypowiedzenia się organu administracji samorządu terytorialnego. Przedmiotem uzgodnienia jest wyłącznie ustalenie, czy zamierzona koncesja nie narusza ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku - postanowień zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Burmistrz Miasta K., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. negatywnie uzgodnił decyzję koncesyjną Starosty W. na wydobywanie surowców ilastych we wnioskowanej przez skarżącego lokalizacji. Podstawą tego rozstrzygnięcia były postanowienia zawarte w uchwale Rady Miasta K. nr [...] z [...] maja 2010 r. o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium określiło, że teren objęty wnioskiem skarżącego jest przeznaczony na cele usługowo-produkcyjne, w których w ocenie Burmistrza Miasta K., nie mieści się wydobywanie kopalin. Z takim stwierdzeniem organu skarżący się nie zgadzał, jednak wymienionego postanowienia nie zaskarżył. W ocenie skarżącego projektowana przez niego działalność gospodarcza mieści się w "produkcji" opisanej w Studium. Należy więc podkreślić, że w odniesieniu do kopalin wydobywanych metodą odkrywkową, a więc projektowaną przez skarżącego, planowana działalność powinna być zgodna z planem miejscowym, a w przypadku jego braku powinna być zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym lub w Studium musi być identyczne z planowaną działalnością na wnioskowanym terenie. W Studium grunty objęte wnioskiem skarżącego nie są przeznaczone na wydobywanie jakiejkolwiek kopaliny. To, że organ koncesyjny, odnosząc się do Studium wskazał, iż na innych działkach (niż określone we wniosku) dopuszczalna jest działalność projektowana przez skarżącego, nie dowodzi o sprzeczności motywów zawartych w decyzji Starosty W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z faktu niezaskarżenia przez J. B. postanowienia Burmistrza Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanego w trybie art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, wywodzi prawidłowy wniosek, iż obecnie wszelkie dywagacje na temat prawidłowej lub nieprawidłowej interpretacji przez Burmistrza zapisów Studium, nie mogą być przedmiotem rozważania. Stanowisko Burmistrza Miasta K. zostało jednoznacznie sprecyzowane w postanowieniu, które weszło do obrotu prawnego. Zatem do czasu, gdy postanowienie to nie zostanie w prawem przewidzianym postępowaniu uchylone lub nie zostanie stwierdzona jego nieważność, stanowisko Burmistrza, wynikające ze Studium, jest skuteczne w postępowaniu o udzielenie koncesji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.