VI SA/Wa 1939/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. i W. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odprowadzenie ścieków do rowu przydrożnego drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W wyniku rozpatrzenia wniosku A. i W. K., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] nie wyraził zgody na odprowadzanie ścieków z terenu stacji paliw w miejscowości P. do przydrożnego rowu w ciągu drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się odprowadzania wody do rowów przydrożnych. W odwołaniu od tej decyzji, złożonym dnia [...] sierpnia 2007 r. A. i W. K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc iż ze względu na ukształtowanie terenu inny sposób odprowadzania wód deszczowych i roztopowych z ww. stacji paliw jak i terenów przyległych, niż do rowu przydrożnego przy drodze krajowej nr [...], jest niemożliwy. Wskazali, że nachylenie terenu w kierunku drogi jest naturalne i wynikające z budowy i ukształtowania terenu. Podkreślili, że wprowadzanie wód deszczowych do rowu nie jest niczym nowym i trwało od zawsze, a niniejszy wniosek miał usankcjonować stan istniejący. Dodatkowo zaznaczyli, iż na stacji będą funkcjonować 2 separatory betonowe - wyłącznie dla odprowadzania wód deszczowych, co uczyni ścieki zupełnie nieszkodliwe dla środowiska naturalnego. Po rozpatrzeniu odwołania A. i W. K., decyzją z dnia [...] października 2007 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, organ powołał się na art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zmianami) i podkreślił, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowałoby naruszenie cytowanego przepisu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K. (zwany dalej skarżącym). Domagał się uchylenia decyzji w całości i wyrażenia zgody na odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych z terenu stacji paliw do systemu odwodnienia drogi. W uzasadnieniu powtórzył, iż ze względu na ukształtowanie terenu inny sposób odprowadzania ścieków deszczowych niż do przydrożnego rowu nie jest niemożliwy albo bardzo skomplikowany technicznie, ponadto ekonomicznie i energetycznie nieopłacalny. Według strony skarżącej odprowadzenie wód deszczowych do rowu, to jedyna możliwa forma odprowadzania, tym bardziej, że nachylenie terenu w kierunku drogi jest naturalne i wynikające z budowy i naturalnego ukształtowania ziemi. Skarżący wskazał również, iż czyni to od początku funkcjonowania stacji paliw czyli od [...] roku. Kilkakrotnie podkreślał, iż działał zgodnie z art. 39 cytowanej ustawy, nie wpływając na trwałość drogi i jej urządzenia, ani też na naturalny spływ wód i całą infrastrukturę drogową. Wyrokiem z 29 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2007 r. bowiem organ, do którego wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony przez A. i W. K. nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 64 § 1 i 2 k.p.a., wydając decyzję, mimo że odwołujący się nie podpisali osobiście odwołania. W dniu [...] lipca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając w oparciu o art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 z późn. zm.) , art. 127 § 3 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. i W. K. w sprawie odprowadzenia ścieków ze stacji paliw w P. do rowu przydrożnego drogi krajowej nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Strona skarżąca nie uzyskała tego typu pozwolenia. Jedną z przyczyn odmowy było zaproponowanie przez stronę skarżącą zainstalowania separatorów węglowodorów ropopochodnych, które stanowią własne rozwiązanie, a więc nie posiadają wymaganej aprobaty technicznej a zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz.881) wyroby własne mogą mieć zastosowanie jeżeli zostaną wprowadzone do obrotu zgodnie z w/w ustawą. Próba stosowania rozwiązań indywidualnych, nie sprawdzonych, nie posiadających wymaganych prawem aprobat technicznych w tym przypadku może prowadzić do sytuacji, w której wpływające do tych urządzeń zanieczyszczone wody opadowe nie będą skutecznie oczyszczane a więc nie będą zawierać parametrów określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2007r. Nr 127, poz. 984) Ponadto obowiązujące przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne a szczególności art. 126 pkt 1 w/w ustawy ( Dz. U. z 2005r. , Nr 239, poz. 2019 ze zm.) mówi, że odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza wymagania ochrony środowiska co może mieć miejsce w tym przypadku. Jednocześnie art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych bezwzględnie zakazuje udzielania zezwoleń na odprowadzanie "wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi" a więc wydając zgodę organ naruszyłby przepisy w/w ustawy. W kolejnej skardze do Sądu skarżący A. i W. K. ponownie wnieśli o uchylenie decyzji w całości i wyrażenia zgody na odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych z terenu stacji paliw do systemu odwodnienia drogi. Wskazali, że rów nie jest zanieczyszczony bądź niedrożny. Zdaniem skarżących art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, że odprowadzanie wód do rowu jest zabronione. Natomiast jest zabronione odprowadzanie wód utrudniających lub zagrażających ruchowi drogowemu, co wynika z artykułów 38 i 39 cyt. ustawy, a ścieki nie powodują takich zakłóceń. Wyjaśnili, że ze względu na ukształtowanie terenu inny sposób odprowadzania wód deszczowych ze stacji paliw, jak i terenów przyległych, niż do rowu przydrożnego jest niemożliwy. Podnieśli, że stacja paliw w P. działa w niezmienionej formie i w oparciu o ten sam system odprowadzania wód deszczowych już ponad [...] lat i to działanie nie wyrządziło żadnej szkody i było akceptowane przez władze. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 126 pkt 1 prawa wodnego skarżący wskazali, że wydającym pozwolenia wodnoprawne jest inny organ - Starosta W., natomiast GDDKiA jest w niniejszym przypadku tylko stroną postępowania. W opinii skarżących Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zapoznał się na miejscu z istniejącym ukształtowaniem terenu oraz możliwościami odprowadzania wód deszczowych i roztopowych. Nikt ze stron postępowania nie zaproponował przeprowadzenia wizji lokalnej, spotkania mającego na celu porozumienie stron, wzajemne wyjaśnienie spornych kwestii w terenie, co jest wymogiem postępowania administracyjnego. Skarżący wywodzą, że zastosowane separatory węglowe są dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, nie naruszają powoływanego przez organ Rozporządzenia Ministra Środowiska, zaś konstrukcja - betonowa komora nie może być traktowana jako wyrób budowlany. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Sądem w dniu 19 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżących dodatkowo wyjaśnił, że wody deszczowe były odprowadzane do rowu przydrożnego od chwili istnienia stacji czyli od [...] r. i w sprawie było wydane pozwolenie wodno-prawne przez właściciela drogi, które odnawiano co 5 lat. Wskazał, że trzykrotnie rejony dróg wyrażały zgodę na odprowadzanie wód na dotychczasowych zasadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. Starosta W. wydał decyzję o odmowie udzielenia skarżącym pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych z terenu stacji paliw w P. do rowu przydrożnego w ciągu drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się m.in. na fakt, że wnioskodawcy (skarżący) nie uzyskali zgody właściciela rowu przydrożnego - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Brak takiej zgody, w ocenie Starosty, oprócz innych okoliczności związanych z wymogami ochrony środowiska, musiał skutkować odmową udzielenia pozwolenia wodnoprawnego bowiem w myśl art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. , Nr 239, poz. 2019 ze zm.) pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać prawa własności nieruchomości. Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2008 r. powołuje się na brak pozwolenia wodnoprawngo jako okoliczność istotną, która stanowi podstawową przesłankę odmowy wyrażenia zgody na odprowadzanie ścieków ze stacji paliw należącej do skarżących. Natomiast istotą rozpoznawanej sprawy, jak wynika z treści wniosku, jest możliwość odprowadzania wód deszczowych ze stacji paliw usytuowanej przy drodze krajowej nr [...] do rowu przydrożnego, który jednocześnie stanowi pas drogowy. Jednakże, w ocenie Sądu, w sprawie uszła uwadze pojawiająca się wątpliwość czy w takiej sytuacji GDDKiA jest organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnej, której przedmiotem jest kwestia określona w art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do treści tego przepisu zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi; 3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych; 4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających; 5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów; 6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe; 7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi; 8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego; 9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi; 10) wypasania zwierząt gospodarskich; 11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem; 12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. Jednocześnie w myśl art. 39 ust. 3 cyt. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy. Wskazane wyżej przepisy przewidują zatem możliwość wydania decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi jedynie w przypadkach określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji odprowadzanie wód deszczowych do rowu przydrożnego nie jest objęte dyspozycją tego przepisu. Dlatego też należy uznać, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić wystarczającej postawy do wydania decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi w przedmiocie, o którym mowa w art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy. Powyższa wątpliwość uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien rozważyć czy w kwestii określonej w art. 39 ust. 1 pkt 3 przepisy prawa wymagają wydania zezwolenia przez zarządcę drogi czy wystarczające jest jedynie rozpoznanie tej kwestii w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku pozytywnej odpowiedzi postępowanie wszczęte przed organem zarządu drogi należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe. Natomiast w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 127 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne stroną jest wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Tym samym interesy zarządcy drogi jako władającego powierzchnią ziemi są objęte i chronione w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji nie ma już potrzeby wszczynania innego postępowania administracyjnego przed zarządcą drogi, skoro sprawa odprowadzania wód deszczowych może być rozstrzygana w jednym postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie oczywistym jest, że w postępowaniu tym organ musi mieć na uwadze zakaz określonego w art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych. Z omawianych przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.