VI SA/Wa 1939/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "C." S.A. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r.- Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w L., prowadzącego aptekę ogólnodostępną "[...]", położoną w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], nakazującej zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy ww. apteki, polegającej na premiowaniu pacjentów za dokonane w aptece zakupy pełnopłatnych produktów leczniczych plusami zgromadzonymi na kartach uczestnika "P." wymienianymi za dopłatą 1 zł na nagrody z katalogu oraz informowaniem o akceptacji w aptece kart rabatowych e. honorowanych wyłącznie w sieci aptek "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniach [...], [...] lutego 2012 r. w aptece ogólnodostępnej "[...]", położonej w [...] przy ulicy [...] została przeprowadzona kontrola planowa w zakresie podstawowych warunków prowadzenia apteki zgodnie z obowiązującym prawem. Na okoliczność kontroli został sporządzony protokół, w którym m.in. stwierdzono uczestnictwo apteki w P. oraz informowanie o możliwości akceptacji w aptece kart e. pozwalających uzyskać rabat na wybrane, refundowane produkty lecznicze, co jest niezgodne z art. 94 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne. W związku z powyższymi ustaleniami pismem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny poinformował spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu którego organ ten wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję, nakazującą zaprzestanie prowadzenia niedozwolonej reklamy ww. apteki polegającej na premiowaniu pacjentów za dokonane w aptece zakupy pełnopłatnych produktów leczniczych plusami zgromadzonymi na kartach uczestnika "[...]", wymienianymi za dopłatą 1 zł na nagrody z katalogu oraz informowaniu o akceptacji w aptece kart rabatowych e. honorowanych wyłącznie w sieci aptek "[...]". Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ II instancji podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] naruszył art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez niedostateczne zebranie i ocenę materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, organ I instancji wydając decyzję opierał się na faktach znanych mu osobiście, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien rozszerzyć prowadzone postępowanie wyjaśniające i ustalić zasady współpracy apteki ze spółką e. S.A. oraz zasady poszczególnych programów wykorzystujących kartę e. Niewątpliwie należy zwrócić się do strony, aby przedstawiła dokumenty dotyczące powyższych działań (np. umowy dotyczące kart e., regulaminy dotyczące poszczególnych programów wykorzystujących kartę e.), co niewątpliwie pozwoli ustalić, czy działania spółki: P. S.A. są działalnością reklamową w rozumieniu art. 94 a. ustawy - Prawo Farmaceutyczne. Organ II instancji podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, że organizowanie programów lojalnościowych, które mają na celu zwiększenie liczby klientów apteki może być uznane za reklamę apteki i tym samym naruszać dyspozycje art. 94 a ustawy - Prawo farmaceutyczne jednakże fakt ten musi być w toku postępowania należycie udowodniony, a nie uprawdopodobniony. Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał również, że sentencja decyzji, wydanej w I instancji w zbyt wąskim zakresie sankcjonuje działanie strony. Samo zakazanie premiowania pacjentów za zakup produktów i informowania o akceptacji kart e. wydaje się tylko częściowym środkiem, ponieważ nie spowoduje zaprzestania działań wypełniających znamiona zakazanej reklamy (jeżeli takimi są). Organ I instancji po zapoznaniu się z materiałem dowodowym dotyczącym zasad funkcjonowania programów, w których bierze udział apteka, powinien rozważyć możliwość rozbudowania treści decyzji tak, aby skutkowała faktycznym zaprzestaniem prowadzenia reklamy apteki i jej działalności. Na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2012 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zawierać stanowisko co do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i to w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma w ocenie organu II instancji, istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 2) art. 15 i 127 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zawrzeć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, 3) art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zawrzeć sugestię merytoryczną rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji w wyniku ponownego jej rozpatrzenia poprzez poszerzenie zakresu przedmiotowego sankcjonowanych działań strony, 4) art. 6 i 7 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zawrzeć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Podnosząc powyższe naruszenie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Decyzja Głównego Inspektora nie narusza przepisów postępowania a zwłaszcza wskazanych przez skarżącego tzn. art. 138 §2 k.p.a., art. 15 k.p.a. i 127 § 2 k.p.a., art. 139 k.p.a., art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. Skarżący zakwestionował stwierdzenie organu: że podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, w [...], że organizowanie programów lojalnościowych, które mają na celu zwiększenie liczby klientów apteki może być uznane za reklamę apteki i tym samym naruszać dyspozycję art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, jednakże fakt ten musi być w toku postępowania należycie udowodniony a nie uprawdopodobniony oraz, że w ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego sentencja decyzji w zbyt wąskim zakresie sankcjonuje działania strony. Samo zakazanie zaprzestania działalności polegającej na premiowaniu pacjentów za zakup produktów i informowanie o akceptacji kart e. wydaje się tylko częściowym środkiem, ponieważ nie spowoduje zaprzestania działań wypełniających znamiona zakazanej reklamy (jeżeli takimi są). Organ I instancji, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym dotyczącym zasad funkcjonowania programów, w których bierze udział apteka, powinien rozważyć możliwość rozbudowania treści decyzji tak aby skutkowała faktycznym zaprzestaniem prowadzenia reklamy apteki i jej działalności. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego przesłankami do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji są: -stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, - uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Główny Inspektor rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Wojewódzkiego Inspektora stwierdził naruszenie przepisów proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazał, że w jego ocenie, organ wydając decyzję opierał się na faktach znanych mu osobiście, które nie znajdują poparcia w materiale dowodowym. Zdaniem Głównego Inspektora, zebrany w sprawie materiał dowodowy na etapie postępowania I instancji był niewystarczający do wydania decyzji, wobec czego decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, Główny Inspektor prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania a zebrany w sprawie materiał dowodowy na etapie postępowania I instancji nie był wystarczający do wydania decyzji. Nadto w zaskarżonej decyzji, organ nie zawarł stanowiska, co do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jak również sugestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ I Instancji. Zakwestionowane przez skarżącego stwierdzenie, w ocenie Sądu, nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jak również stanowiskiem co do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie, poprzez takie stwierdzenie, nie ingeruje w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, nie przesądza także o treści rozstrzygnięcia ani naruszenia przez skarżącego art. 94 a Prawa farmaceutycznego. Główny Inspektor nie narzucił organowi I instancji treści rozstrzygnięcia, jak również nie przesądził o treści rozstrzygnięcia poprzez nakazanie załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie. Stwierdził, iż fakt ten musi być należycie udowodniony a nie uprawdopodobniony, nadto wskazał, iż organizowanie programów lojalnościowych, które mają na celu zwiększenie liczby klientów apteki może być uznane za reklamę apteki a nie, że skarżący uczestniczy w programie lojalnościowym, mającym na celu zwiększenie liczby klientów apteki, co stanowi reklamę apteki. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 138 § 2 k.p.a. przekazując sprawę, organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ obowiązany jest w uzasadnieniu decyzji zawrzeć wytyczne, wskazówki czy zalecenia. Organ zgodnie z powyższym przepisem udzielił wskazówek Wojewódzkiemu Inspektorowi, a udzielenie wskazówek nie przesądzi o rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, natomiast przepis art. 127 § 2 k.p.a. wskazuje, iż właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy administracyjnej w wyniku złożenia odwołania przez uprawnionego, w sprawie która została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. W niniejszej sprawie decyzja I instancji został wydana przez Wojewódzkiego Inspektora, wobec złożenia przez skarżącego odwołania, decyzja II instancji został wydana przez Głównego Inspektora - organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Inspektora. Organ odwoławczy nie ograniczył się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, rozpatrzył odwołanie, wydał decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. dokonał merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 2720/11). Organ udzielając wskazówek co do dalszego postępowania nie ingerował w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, wobec czego nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Przepis art. 139 k.p.a. dotyczący zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej, jak sam skarżący wskazuje, nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA sygn. akt. II GSK 510/11). Uzasadnienie decyzji nie zawiera sugestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez poszerzenie zakresu przedmiotowego sankcjonowanych działań strony. Główny Inspektor wskazał, iż należałoby zwrócić się do strony o np. umowy dotyczące kart e., lub regulaminy dotyczące poszczególnych programów wykorzystujących kartę e. jednocześnie zaznaczając, iż pozwoli to ustalić, czy działania strony lub innego podmiotu są działalnością reklamową w rozumieniu art. 94a ustawy - Prawo Farmaceutyczne. Wobec czego, organ najpierw wskazał, iż należy określić czy działania strony są działaniami, które należy sankcjonować, a dopiero w dalszej kolejności poddał pod rozwagę takie sformułowanie sentencji decyzji, aby decyzja skutkowała faktycznym przestrzeganiem zakazu reklamy apteki, wskazanym w ustawie - Prawo farmaceutyczne. W ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżącego stwierdzenie organu nie stanowi próby obejścia zakazu reformationis in peius. Nadto organ odwoławczy wydając decyzję nie naruszył art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a., bowiem działał na podstawie przepisów prawa, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Główny Inspektor rozpatrując odwołanie stwierdził naruszenie przepisów proceduralnych zawartych w k.p.a., wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.