VI SA/Wa 1941/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wykreśleniu z rejestru przedstawicielstw przedstawicielstwa przedsiębiorcy zagranicznego oddala skargę D. M. (skarżąca) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] L.dz. [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. (sygn. [...], L.dz. [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2012 r. (sygn. [...], L.dz. [...]) wykreślającej z rejestru przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych przedstawicielstwo F. SA z siedzibą w S.. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem opatrzonym datą [...] stycznia 2013 r. D. M. wniosła do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. (sygn. [...], L.dz. [...]) wykreślającej z rejestru przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych przedstawicielstwo F. SA z siedzibą w S.. We wniosku podniesiono, że kwestionowana decyzja ma negatywny wpływ na toczące się przed Sądem Okręgowym w W. [...] Wydział Pracy postępowanie prowadzone przez Stronę przeciwko wykreślonemu przedstawicielstwu, gdyż jej skutkiem będzie umorzenie tego postępowania. W opinii Strony, decyzja powyższa została wydana w oparciu o oświadczenie o zakończeniu likwidacji przedstawicielstwa F. SA, które wprowadzało Ministra Gospodarki w błąd oraz zawierało nieprawdziwe dane. Zdaniem strony, likwidacja przedstawicielstwa, powinna odbyć się z odpowiednim zastosowaniem przepisów o likwidacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, podczas gdy w rzeczywistości przepisów tych nie zastosowano. W ocenie strony, przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W toku prowadzonego postępowania przedstawiciele przedsiębiorcy zagranicznego, którego przedstawicielstwo zostało wykreślone z rejestru kwestionowaną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzili, że oświadczenie o zakończeniu likwidacji, złożone w dniu [...] listopada 2012 r. przez W. H., było zgodne z prawdą i nie wprowadzało Ministra Gospodarki w błąd. W ich opinii likwidacja przedstawicielstwa była prowadzona z inicjatywy samego przedsiębiorcy i nie wymagała tym samym stosowania odpowiednio przepisów o likwidacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że nie podziela twierdzeń wnioskodawczyni co do konieczności zastosowania przepisów o likwidacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do likwidacji przedstawicielstwa wynikającej z decyzji samego przedsiębiorcy zagranicznego. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy D. M. zarzuciła ponownie, że decyzja z [...] listopada 2012r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez naruszenie art. 101 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym do likwidacji przedstawicielstwa stosuje się odpowiednio przepisy o likwidacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.  Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Gospodarki, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia, utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Ministra Gospodarki, zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie gdyż bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest powoływany przez stronę przepis art. 101 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ wskazał, że podstawę faktyczną decyzji z [...] listopada 2012r. stanowiło złożenie przez przedsiębiorcę zagranicznego F. SA zawiadomienia o zakończeniu likwidacji prowadzonego na terytorium RP przedstawicielstwa. Organ podkreślił, że zaistnienie takiego faktu zobowiązuje Ministra Gospodarki do wykreślenia zlikwidowanego przedstawicielstwa z prowadzonego rejestru na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ podał, że przedmiotowe zawiadomienie podpisane przez upoważnioną do tego osobę - zostało złożone we właściwym terminie w dniu [...] listopada 2012 r. Zgodnie z nim likwidacja przedstawicielstwa zakończyła się z dniem złożenia tegoż zawiadomienia, tj. także w dniu [...] listopada 2012 r. Tym samym należy stwierdzić, zdaniem organu, że nie było podstaw do odmowy wykreślenia tego przedstawicielstwa z rejestru. W tym stanie rzeczy, Minister Gospodarki uznał, że nie jest uzasadnione twierdzenie strony, że ww. decyzja z dnia [...] listopada 2012r. została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym, zdaniem organu, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do argumentacji D. M. wywodzącej, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 101 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Minister Gospodarki stwierdził, że powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie do likwidacji przedstawicielstwa będącej skutkiem wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę zagranicznego w ramach przedstawicielstwa (tzw. likwidacja przymusowa). Według organu, nie znajduje on zastosowania do likwidacji przedstawicielstwa będącej skutkiem autonomicznej woli przedsiębiorcy (tzw. likwidacja dobrowolna) prowadzącego takie przedstawicielstwo, co miało miejsce w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją o wykreśleniu przedstawicielstwa F. SA z rejestru. Minister Gospodarki zauważył, że analizowane przepisy dotyczące likwidacji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych zawarte są w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, zaś zasadniczym celem tej ustawy jest uproszczenie prowadzenia działalności przez przedsiębiorców oraz ograniczanie barier administracyjnych. Z tego powodu, zdaniem organu, wszelkie przepisy w niej zawarte, nakładające na przedsiębiorców wszelkie ograniczenia, powinny być interpretowane ściśle. Według organu przywołany przez skarżącą przepis art. 101 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest dopełnieniem regulacji dotyczącej przesłanek wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności przez przedsiębiorcę zagranicznego w ramach przedstawicielstwa. Ten przepis oraz przesłanki zakazu zawarte są w jednym artykule ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W opinii organu świadczy to jednoznacznie o tym, że obowiązek prowadzenia likwidacji w sposób sformalizowany dotyczy wyłącznie likwidacji przymusowej przedstawicielstwa. Nie dotyczy natomiast likwidacji dobrowolnej. Ubocznie, organ wskazał, że ustanie bytu przedstawicielstwa w związku z jego wykreśleniem z rejestru przedstawicielstw nie powoduje wygaśnięcia roszczeń powstałych w związku z działalnością tego przedstawicielstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2013r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niezastosowanie niniejszego przepisu, art. 102 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędne zastosowanie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów Kodeksu spółek handlowych o likwidacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Strona wniosła o: 1) uchylenie w całości decyzji Ministra Gospodarki w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponowiono dotychczas podnoszone zarzuty. W szczególności zaakcentowano, że zgodnie z judykaturą w czasie likwidacji przedstawicielstwa nie można, nawet częściowo, wypłacać zysków ani dokonywać podziału majątku przed spłaceniem wszystkich zobowiązań. Podstawowym celem likwidacji jest uregulowanie przez przedstawicielstwo wszelkich zobowiązań zaciągniętych na terenie Polski (T. Szanciło, Formy prowadzenia..., s. 255-257). Strona podniosła również, że zgodnie z doktryną likwidację przedstawicielstwa przedsiębiorcy zagranicznego prowadzą likwidatorzy, którymi mogą być przede wszystkim dyrektor oddziału i osoba upoważniona w oddziale do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego. Likwidacja prowadzona jest pod oznaczeniem "przedstawicielstwo «w likwidacji»". Tymczasem w czasie likwidacji przedstawicielstwo prowadziło normalną działalność gospodarczą bez oznaczenia "w likwidacji". W niniejszej sprawie przedstawicielstwo przedsiębiorcy zagranicznego F. SA, nie dopełniło podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa nie wypełniając zobowiązań względem swoich wierzycieli tym samym narażając ich na negatywne konsekwencje. Co więcej przedstawicielstwo przedsiębiorcy zagranicznego F. SA, będące stroną procesu toczącego się od 2011 roku niedoinformowało Sądu ani też strony o toczącym się postępowaniu likwidacyjnym mimo, iż zgodnie z wiedzą Skarżącej, oprócz postępowania sądowego z Jej powództwa na kwotę 198 975 zł toczy się również inne postępowanie sądowe z powództwa byłego pracownika przeciwko przedstawicielstwu przedsiębiorcy zagranicznego F. S.A. Sąd prowadzący postępowanie w sprawie [...] nigdy nie został poinformowany o prowadzeniu likwidacji przedstawicielstwa, a przedstawicielstwo to nie wykazało, że dokonało zabezpieczenia spornych wierzytelności. Zdaniem skarżącej jest to klasyczna próba uniknięcia odpowiedzialności majątkowej wywołanej wyrokiem sądowym. W niniejszej sprawie przedstawicielstwo przedsiębiorcy zagranicznego F. SA, nie dopełniło podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa nie wypełniając zobowiązań względem swoich wierzycieli tym samym narażając ich na negatywne konsekwencje. W ocenie strony, uwzględniając powyższe organ zupełnie bezzasadnie odmawia skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2012 r. w sytuacji gdy w świetle zgromadzonej w niniejszym postępowaniu dokumentacji przedstawicielstwo przedsiębiorcy zagranicznego nie spełniło warunków przewidzianych prawem dokonując interpretacji przepisów w sposób dowolny z pokrzywdzeniem wierzycieli. Skarżąca akcentuje, że organ wykreślił przedstawicielstwo z rejestru nie badając, czy nie zostały naruszone prawa osób trzecich a uzyskując o tym wiedzę nie zweryfikował swojej decyzji. W odpowiedzi na skargę, Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga D. M. nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2012 r. wykreślającej z rejestru przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych przedstawicielstwo F. SA z siedzibą w S.. W ocenie Ministra, ww. decyzja z [...] listopada 2012r. nie została wydana z naruszeniem prawa, a więc nie było możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Według Ministra Gospodarki przepis art. 101 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który w uznaniu skarżącej został naruszony przy wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. jest dopełnieniem regulacji dotyczącej przesłanek wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności przez przedsiębiorcę zagranicznego w ramach przedstawicielstwa. Ten przepis oraz przesłanki zakazu zawarte są w jednym artykule ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W opinii organu świadczy to jednoznacznie o tym, że obowiązek prowadzenia likwidacji w sposób sformalizowany dotyczy wyłącznie likwidacji przymusowej przedstawicielstwa. Nie dotyczy natomiast likwidacji dobrowolnej, a z taką likwidacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zdaniem Ministra Gospodarki, decyzja z [...] listopada 2012r. została prawidłowo wydana, w oparciu o art. 102 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który to przepis miał zastosowanie w sprawie. Zdaniem Sądu, stanowisko Ministra Gospodarki jest zgodne z prawem. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zbadanie, czy decyzja wydana w trybie zwykłym (tu: decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2012r.) jest dotknięta wadą kwalifikowaną i w razie stwierdzenia takiej wady oraz braku przesłanek ujemnych - jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Zgodnie z ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.) - przedsiębiorcy zagraniczni mogą tworzyć przedstawicielstwa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres działania przedstawicielstwa może obejmować wyłącznie prowadzenie działalności w zakresie reklamy i promocji przedsiębiorcy zagranicznego. Utworzenie przedstawicielstwa wymaga wpisu do rejestru przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych, prowadzonego przez ministra właściwego do spraw gospodarki. Wpisu do rejestru dokonuje minister właściwy do spraw gospodarki, na podstawie złożonego wniosku i zgodnie z jego treścią. Przedsiębiorca zagraniczny, który utworzył przedstawicielstwo, jest zobowiązany zgłaszać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki: 1. wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie danych objętych wpisem do rejestru/ewidencji (art. 97 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej); 2. fakt rozpoczęcia likwidacji przedsiębiorcy zagranicznego i jej ukończenie; 3. wszelkie informacje o utracie przez przedsiębiorcę zagranicznego prawa wykonywania działalności gospodarczej lub rozporządzania swoim majątkiem. Zgłoszenia należy dokonać w terminie 14 dni od dnia wystąpienia ww. zdarzeń (stosując odpowiednie przepisy art. 97 ww. ustawy). Ten sam minister może wydać decyzję zakazującą prowadzenia przedstawicielstwa przez przedsiębiorcę zagranicznego. Stanie się tak, jeśli przedsiębiorca będzie w sposób rażący naruszał polskie prawo albo nie dopełniał obowiązku informacyjnego wobec ministra. Taki sam skutek ma otwarcie likwidacji przedsiębiorcy macierzystego lub utrata prawa do wykonywania działalności w państwie jego siedziby. Jeśli działalność przedsiębiorcy lub jego przedstawicielstwa będzie zagrażała bezpieczeństwu albo obronności państwa czy bezpieczeństwu informacji niejawnych, minister również wyda stosowną decyzję o zakazie prowadzenia działalności (v. art. 101 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). W myśl art. 101 ust. 2 ww. ustawy, do likwidacji przedstawicielstwa stosuje się odpowiednio przepis art. 91 ust. 2 oraz przepisy kodeksu spółek handlowych o likwidacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Z kolei stosownie do art. 102 ust. 1 omawianej ustawy: o zakończeniu likwidacji przedstawicielstwa, przedsiębiorca zagraniczny jest obowiązany zawiadomić ministra właściwego do spraw gospodarki w terminie 14 dni, licząc od dnia zakończenia likwidacji zgodnie z art. 102 ust. 2 ww. ustawy. Po zakończeniu likwidacji przedstawicielstwa, minister właściwy do spraw gospodarki, w drodze decyzji, wykreśla przedstawicielstwo z rejestru przedstawicielstw. W ocenie Sądu, przepis art. 101 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na który powołuje się skarżąca, dotyczy wyłącznie sytuacji gdy minister właściwy do spraw gospodarki wydał decyzję o zakazie wykonywania działalności w ramach przedstawicielstwa. Innymi słowy wymóg likwidacji przedstawicielstwa - w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych o likwidacji spółki z ograniczona odpowiedzialnością - dotyczy wyłącznie przedsiębiorców zagranicznych, którym minister właściwy do spraw gospodarki wydał decyzję o zakazie wykonywania działalności w ramach przedstawicielstwa. Takiej decyzji (o zakazie wykonywania działalności przez przedsiębiorcę zagranicznego w ramach przedstawicielstwa), organ nie wydał wobec F. SA. Z kolei przepis art. 102 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy dotyczy tzw. dobrowolnej likwidacji przedstawicielstwa (lub inaczej: likwidacji w trybie uproszczonym). Przedsiębiorca zagraniczny, który nie został zmuszony na mocy decyzji Ministra do zakończenia swojej działalności w formie przedstawicielstwa na terenie Polski, może podjąć swobodną decyzję o jego zamknięciu. Na gruncie niniejszej sprawy, Minister Gospodarki zasadnie uczynił badając: 1. czy W. H. na dzień złożenia oświadczenia o zakończeniu likwidacji przedstawicielstwa był upoważniony do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego F. SA, S., 2. czy oświadczenie to było zgodne z prawdą i nie wprowadzało Ministra Gospodarki w błąd, a także 3. czy zostało ono złożone w terminie 14 dni, licząc od dnia likwidacji. Negatywne ustalenie w zakresie którejkolwiek wyżej okoliczności, należałoby bowiem potraktować jako rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu, z zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że organ prawidłowo skonkludował o braku naruszenia prawa, przy wydawaniu decyzji o wykreśleniu z rejestru przedstawicielstw przedstawicielstwa F. SA. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania, że doszło do złożenia w organie skutecznego wniosku o wykreślenie wzmiankowanego przedstawicielstwa z rejestru przedstawicielstw. Innymi słowy, warunki do wydania decyzji o wykreśleniu, zostały przez wnioskodawcę spełnione. Należy zauważyć, że zarówno w toku niniejszego postępowania administracyjnego jak i w skardze do Sądu zarzuty D. M. wynikają w istocie z odmiennej (niż organu i uczestnika) interpretacji co do zastosowanej przez organ podstawy prawnej decyzji z dnia [...] listopada 2012r. Wobec wykazania, że wbrew stanowisku skarżącej, że nie miał w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2012r., zastosowania przepis art. 101 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale przepis art. 102 ust. 2 tejże ustawy, a także że przy wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2012r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt kpa, należało niniejszą skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego ewentualnego braku możliwości zaspokojenia roszczeń skarżącej, to warto jedynie na marginesie zauważyć, iż w przypadku likwidacji przedstawicielstwa nie może być mowy o zagrożeniu interesów polskich wierzycieli przedsiębiorcy zagranicznego. Przedstawicielstwo nie ma oddzielnego bytu prawnego, a jego wyodrębnienie ma głównie charakter organizacyjno-ekonomiczny. Przy czym prawo zdecydowanie zawęża możliwość prowadzenia działalności poprzez przedstawicielstwo do działalności reklamowej oraz promocyjnej, odnoszącej się do samego przedsiębiorcy zagranicznego. Możliwość założenia takiego przedstawicielstwa została przewidziana również dla takich osób zagranicznych, które zajmują się promocją nie tylko firm, ale również krajów ich siedziby. Powyższą uwagę Sąd poczynił wyłącznie ze względu na konieczność odniesienia się do silnie akcentowanego przez stronę zarzutu, gdyż powyższe kwestie nie są objęte kognicją tutejszego Sądu.