VI SA/Wa 1946/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz W. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego, stosując art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.), w związku z naruszeniem art. 148 ust. 1 pkt 1 i art. 156 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 i § 16 ust. 1 Regulaminu ochrony przepływu informacji poufnych oraz stanowiących tajemnicę zawodową w Domu Maklerskim [...] S.A., zawiesiła W. W. na okres 1 roku uprawnienia do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych. W dniu [...] maja 2013 r. W. W. skierował do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowym piśmie strona wniosła także o włączenie do akt sprawy wszelkich dokumentów, przygotowanych przez Urząd Komisji, które zostały przekazane Komisji w związku z podjęciem zaskarżonej decyzji, a których – w ocenie strony – nie ma w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego wezwała stronę do sprecyzowania zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku dowodowego, poprzez określenie rodzaju dokumentów, które mają być przedmiotem wnioskowanego przez stronę dowodu, oraz wskazanie, na jaką okoliczność dowód ten ma być przeprowadzony. W piśmie z dnia 9 lipca 2013 r. W. W. wskazał, że żądanie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowiło wniosku dowodowego, jego treść była wystarczająco precyzyjna. Strona zaznaczyła, że nie jest w stanie wskazać, jakimi dokumentami w dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. dysponowała Komisja, gdyż dokumenty te nie zostały włączone do akt sprawy. Zdaniem strony, dokumentami tymi mogą być opinie prawne przygotowane przez Urząd Komisji, projekty decyzji, streszczenia akt postępowania, etc. Powołując się na art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), W. W. zażądał uzupełnienia akt o ww. dokumenty, co ma – w jego ocenie – umożliwić pełną realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w szczególności prawa wypowiedzenia się przez stronę co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła W. W. o załączeniu do akt sprawy wyciągu z protokołu posiedzenia Komisji z dnia [...] kwietnia 2013 r., na którym doszło do nałożenia na stronę kary pieniężnej. Jednocześnie, odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2013 r. oraz wniosku o udostępnienie całości akt sprawy z dnia 9 lipca 2013 r., wskazano, że Komisja wydając zaskarżoną decyzję, oparła się na materiale dowodowym, który został w całości zgromadzony w aktach sprawy, udostępnionych do wglądu stronie. Tym samym, zdaniem Komisji, wniosek strony o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, bowiem został jej zapewniony dostęp do całości akt postępowania, a KNF wydała decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, stosownie do wymagań określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uznając powyższe pismo z dnia [...] lipca 2013 r. za postanowienie o odmowie udostępnienia akt, W. W. uczynił je przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazywając swoje pismo z dnia 7 sierpnia 2013 r. zażaleniem. Podniósł, że pismem tym Komisja Nadzoru Finansowego w sposób nieuzasadniony odmawia mu dostępu do dokumentów, które – w jego ocenie – powinny być włączone do akt postępowania. Komisja Nadzoru Finansowego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 134 w związku z art. 144 kpa oraz art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2013 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.), stwierdziła niedopuszczalność złożonego przez W. W. wniosku z dnia 7 sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia akt postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Komisja podała, że jej zawiadomienie z dnia [...] lipca 2013 r. nie jest postanowieniem o odmowie udostępnienia akt postępowania w sprawie zawieszenia W. W. na okres 1 roku uprawnienia do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych. Skoro strona w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r. domagała się udostępnienia całości akt sprawy, poprzez włączenie do tychże akt wszelkich materiałów, które stanowiły podstawę orzekania Komisji, a dostęp do akt może być realizowany tylko wobec dokumentów stanowiących akta postępowania, to nie można przyjąć, że organ odmawia stronie dostępu do akt postępowania, jeśli strona dopiero wnosi o dołączenie do tychże akt także innych dokumentów, których w aktach nie ma. Zatem w sytuacji, gdy wniosek strony nie dotyczył udostępnienia do wglądu dokumentów stanowiących akta postępowania, lecz zmierzał do ich rozszerzenia, poprzez włączenie również innych – jej zdaniem – brakujących dokumentów, to – w ocenie Komisji – strona nie mogła domagać się ich udostępnienia na podstawie art. 73 § 1 kpa, co w konsekwencji nie mogło prowadzić do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 kpa. Wobec tego – zdaniem Komisji – stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwany przez nią zażaleniem, wszak w sprawie nie doszło do wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2013 r. W. W. zarzucił naruszenie art. 73 § 1 kpa, poprzez uznanie, że dokumenty znajdujące się w posiadaniu Komisji, które dotyczyły postępowania i stanowiły lub mogły stanowić podstawę wydania decyzji, a które nie zostały włączone do akt sprawy, nie są elementem akt postępowania, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu stronie; art. 74 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że odmowa udostępnienia dokumentów, które – zdaniem Komisji – nie są częścią akt postępowania, nie nastąpiła w formie zaskarżalnego postanowienia; art. 10 § 1 w związku z art. 8 kpa, poprzez wykorzystanie w toku postępowania administracyjnego dokumentów, z którymi strona nie mogła się zapoznać, gdyż nie zostały włączone do akt sprawy. Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokiem z 16 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3571/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Według Sądu, skoro strona w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r. domagała się zgromadzenia całości akt sprawy, poprzez włączenie do tychże akt wszelkich materiałów, które stanowiły podstawę orzekania Komisji, a dostęp do akt może być realizowany tylko wobec dokumentów stanowiących akta postępowania, to nie można przyjąć, że organ odmawia stronie dostępu do akt postępowania, jeśli strona dopiero wnosi o dołączenie do tychże akt także innych dokumentów, których w aktach nie ma. Zatem w sytuacji, gdy wniosek strony nie dotyczył udostępnienia do wglądu dokumentów stanowiących akta postępowania, lecz zmierzał do ich rozszerzenia, poprzez włączenie również innych – jej zdaniem – brakujących dokumentów, to KNF słusznie uznała, że strona nie mogła domagać się ich udostępnienia na podstawie art. 73 § 1 kpa, a to w konsekwencji nie mogło prowadzić do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 kpa. W takiej sytuacji stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwany przez nią zażaleniem, wszak w sprawie nie doszło do wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 144/15, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3571/13 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wskazał, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji było postanowienie KNF (z [...] października 2013 r.) o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania. O niedopuszczalności środka odwoławczego można mówić tylko wówczas, gdy zachodzą przeszkody o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym. NSA stwierdził, że w sprawie było bezsporne, że skarżący był stroną postępowania, a więc przeszkody o charakterze podmiotowym nie zachodziły. W niniejszej sprawie istniał także przedmiot zaskarżenia, gdyż Komisja Nadzoru Finansowego orzekając jako organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (nazwanym przez Komisję "zawiadomieniem") stwierdziła, że wniosek skarżącego o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, gdyż został mu zapewniony dostęp do całości akt postępowania administracyjnego, a takie "dokumenty, jak notatki wewnętrzne, notatki służbowe, adnotacje czy też opinie nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym". Innymi słowy, Komisja w istocie odmówiła skarżącemu udostępnienia części materiałów, gdyż uznała, że nie stanowią one akt sprawy, ponieważ nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, iż od takiego rozstrzygnięcia przysługuje stronie środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 74 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2505/14). Tymczasem Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, uznając, iż w omawianej sytuacji, KNF nie rozstrzygnęła o odmowie wglądu do akt, lecz uznała, iż wniosek jest bezprzedmiotowy – nie wydała też postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 kpa. Dodatkowo wskazał, iż żądanie skarżącego wykracza poza ramy uprawnień strony, o których mowa w art. 73 § 1 k.p.a. sprowadzających się do prawa wglądu do akt (istniejących). Dodał również, że nie ocenia czy akta sprawy, w której doszło do wydania przez KNF decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawierają wszystkie niezbędne do wydania tego rozstrzygnięcia dokumenty, ponieważ kwestia ta powinna być oceniana w innym trybie. Jednak jak z powyższego wynika organ orzekał o meritum sprawy, a mianowicie o tym czy materiały objęte wnioskiem skarżącego mogą stanowić akta sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. oraz o braku możliwości udostępnienia skarżącemu tych materiałów. NSA wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji ponownie oceni, czy organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a., biorąc też pod uwagę, że oceny wniosku dotyczącego jego niedopuszczalności nie można wyprowadzać z samej tylko oceny prawidłowości zarzutów podniesionych w takim wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Stosownie do przepisu art. 190 p.p.s.a. wykładnia prawa - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni - oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez wykładnie - ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję tej oceny. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości, np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie wskazana wykładnia – ocena prawna to osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. II GSK 1602/12, Lex nr 145763). Mając na względzie powyższe podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 144/15, w szczególności co do oceny prawnej w zakresie stosowania w tej sprawie ww. art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a.. Rozpoznając sprawę ponownie – skutkiem tego wyroku - Sąd stwierdził, że skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy zgodne z prawem było uznanie przez Komisje Nadzoru Finansowego niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy udostępnienia całości akt postępowania toczącego się przed organem. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania/odpowiednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Środek odwoławczy jest niedopuszczalny tylko wówczas, gdy wynika to z braku przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 749-751). W niniejszej sprawie przeszkody o charakterze podmiotowym nie zachodziły, albowiem skarżący był stroną postępowania. Istniała więc przesłanka podmiotowa środka odwoławczego/wniosku o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy. Przesłanki o charakterze przedmiotowym obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Zgodnie z wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wykładnią - oceną prawną, w niniejszej sprawie istniał przedmiot zaskarżenia. Dokonując oceny wydanego przez Komisję Nadzoru Finansowego ww. postanowienia z [...] lipca 2013 r. nazwanego przez Komisję >zawiadomieniem< Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ orzekał w nim o meritum sprawy, to jest o tym czy materiały objęte wnioskiem skarżącego mogą stanowić akta sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. oraz o braku możliwości udostępnienia skarżącemu tych materiałów. Zatem przedmiotowe >zawiadomienie< stanowi w istocie postanowienie, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W tej sytuacji, kierując się też zasadą, że oceny niedopuszczalności środka odwoławczego nie można wyprowadzać z samej tylko oceny prawidłowości poniesionych w nim zarzutów, należało uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki niedopuszczalności środka odwoławczego tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o charakterze przedmiotowym ani podmiotowym, tym samym Komisja Nadzoru Finansowego (KNF), wydając zaskarżone postanowienie, naruszyła art. 134 k.p.a. Dlatego KNF, mając na uwadze powyższe stanowisko i wskazania Sądu, ponownie zbada przesłanki formalne wniesionego środka zaskarżenia, a w dalszej kolejności rozpozna merytorycznie/co do istoty wniesiony przez stronę środek odwoławczy/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostepnienia całości akt postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. W pkt. 2 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego koszty postępowania.