VI SA/Wa 1950/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę W dniu [...] maja 2009 r. w L. na drodze wojewódzkiej nr [...] został zatrzymany celem przeprowadzenia kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] z naczepą marki [...] o nr rej. [...] należący do R. W., prowadzącej usługi transportowe pod nazwą P. Pojazdem tym przewożony był ładunek żwiru. Kierowcy polecono przyjazd na punkt kontrolny przystosowany do ważenia pojazdów zlokalizowany w L. przy ul. [...], gdzie dokonano pomiaru masy pojazdów oraz nacisków osi na drogę. W wyniku kontroli stwierdzono przekroczenie na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dopuszczalnego nacisku osi: - dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych, dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości między osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego, składającego się z dwuczęściowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, który został podpisany bez uwag przez kierowcę pojazdu oraz przez kontrolującego. Wyniki kontroli stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] nakładającej na R. W. łączną karę w wysokości 9900 zł za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi oraz masy pojazdu. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. R. W. zarzuciła wydanej decyzji nieważność z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego i procedury administracyjnej. Przede wszystkim strona podniosła, że kontrola została przeprowadzona pod nieobecność strony, co nie zostało odnotowane w protokole. Zdaniem skarżącej kierowcy nie można uznać z powodu braku umocowania za reprezentanta strony. Kolejne uchybienie wiąże się z miejscem przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z protokołem kontroli dokonano na drodze krajowej nr [...] a w związku z tym protokół zawiera sprzeczne dane o dopuszczalnych naciskach, bowiem jest to droga o nacisku 10 ton a nie 8 ton, jak odnotowano w protokole. W związku z tym pojazd strony był normatywny. Według oceny skarżącej pojazd powinien być zważony dwukrotnie zaś wiążący jest wynik korzystniejszy dla przewoźnika. Kierowca nie został pouczony o prawie do powtórnego ważenia i ta okoliczność nie została odnotowana w protokole. Przepisy prawne nie przewidują możliwości uzyskania zezwolenia przy przewożeniu materiału sypkiego. Zezwolenie wydaje się w przypadku, gdy naciski osi nie są normatywne, ale ładunek jest niepodzielny i nie może być przewieziony pojazdami, których masa, naciski osi, wymiary są dopuszczalne. Z powodu braku prawnej możliwości uzyskania zezwolenia strona nie powinna być obciążana karą pieniężną. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji po wyjaśnieniu podstawy prawnej nałożonej kary organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że w postępowaniu w trybie odwoławczym nie ma podstaw do zastosowania procedur nadzwyczajnych takich, jak stanowi o tym art. 156 k.p.a. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji służy wzruszeniu wyłącznie decyzji ostatecznych. Kontrolowana decyzja zapadła w oparciu o inne przepisy, niż te, na które powołuje się strona tj. art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy zawarte w art. 13g ust. 1 i 2 oraz art. 40c ustawy o drogach publicznych. Za odpowiedni załadunek pojazdu, tak aby nie przekroczone zostały dopuszczalne normy odpowiada wyłącznie przewoźnik. Co do wątpliwości strony odnośnie miejsca zatrzymania i przeprowadzenia kontroli, organ podniósł, że kontrola drogowa została przeprowadzona w dniu [...] maja 2009 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w L. o dopuszczalnych naciskach na osie do 8 ton, natomiast pomiaru ważenia dokonano na drodze krajowej nr [...] – ul. [...] w L. Okoliczności te precyzyjnie odzwierciedla protokół kontroli. Jeżeli chodzi o miejsce przeprowadzenia ważenia to posiadało ono protokół z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów, dokonanego przez uprawnionego geodetę w dniu [...] lutego 2009 r. na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w L. Natomiast wagi elektroniczne nieautomatyczne w dniu kontroli miały ważną legalizację. Organ wyjaśnił również, że w postępowaniu kontrolnym na drodze bierze udział tylko kierowca, który prowadzi pojazd w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy. Udział strony następuje po wszczęciu postępowania administracyjnego w przypadku, gdy kontrola wykaże nieprawidłowości skutkujące nałożeniem kary pieniężnej. Od tej chwili też znajdują zastosowanie przepisy kpa. W postępowaniu kontrolnym istotną rolę dowodową spełnia sporządzony protokół, dlatego też odpowiedzialność za jego prawidłowe sporządzenie spoczywa nie tylko na kontrolujących, ale również na kierowcy, który ma prawo zgłaszać zastrzeżenia i uwagi a nawet odmówić podpisania protokołu. W niniejszej sprawie kierowca nie zgłaszał żadnych uwag i podpisał protokół, dlatego też, zdaniem organu II instancji nie sposób przyjąć za wiarygodne twierdzenia strony, iż miały miejsce błędy i uchybienia podczas kontroli. Wbrew twierdzeniom strony, żadny przepis nie wprowadza obowiązku powtórnego ważenia w celu weryfikacji pierwotnego wyniku, tym bardziej brak takowego obowiązku po stronie inspektora dokonującego kontroli w zakresie pouczenia kierowcy o możliwości jego przeprowadzenia. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie można zaakceptować poglądu strony, wedle którego brak możliwości uzyskania zezwolenia pozwala na przekraczanie norm dotyczących nacisków osi i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Organ odwoławczy nie ma możliwości zmniejszenia wymiaru kary w zależności od sytuacji finansowej przedsiębiorcy, jak też rozkładania jej na raty, albowiem kary te są ustalone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego, nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku nr 2. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może w oparciu o art. 42 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego zarządcy drogi. Według oceny Głównego Inspektora Transportu Drogowego, organ I instancji nie popełnił żadnych błędów proceduralnych w prowadzonym przez siebie postępowaniu, które toczyło się w myśl art. 7, 10, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] R. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: a) art. 6, 7, 8, 9, 10, 68 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i niewskazanie jakiego zezwolenia organ wymagał od kontrolowanego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 61 ust. 11 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, że odwołujący miał obowiązek posiadania zezwolenia, b) art. 61 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 13g ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych w związku z lp. 6 pkt 9 lit. d, lp. 6 pkt 9 lit. e, załącznika nr 2 do ww. ustawy, poprzez uznanie, że jest podstawa do nałożenia na odwołującego się kary za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi, c) art. 61 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu w zw. z art. 13g ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z lp. 9 pkt 13 lit. b załącznika nr 2 do ww. ustawy poprzez uznanie, że jest podstawa do nałożenia na odwołującego się kary za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Skarżąca ponadto wskazała na naruszenie art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa zgodnie z protokołem kontroli oraz uzasadnieniem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Kontroli pojazdu skarżącej dokonano na drodze krajowej nr [...], gdzie dopuszczalny nacisk na oś wynosi 10 ton a nie na drodze wojewódzkiej nr [...] gdzie nacisk na oś wynosi 8 ton. W związku z tym, zdaniem skarżącej, wydana decyzja powinna odnosić się do drogi krajowej. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ I i II instancji naruszył ten przepis ponieważ nie uwzględniono, iż miejscem kontroli drogowej jest droga o nacisku 10 ton. Ponadto, nie przeprowadzono drugiego ważenia, które by poświadczyło, iż pojazd był w dniu kontroli normatywny. W sprawie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, ponieważ postępowanie prowadzone jest tylko i wyłącznie dla podtrzymania wydanych decyzji, mimo, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jest w posiadaniu wiedzy, że kontroli w zakresie pomiaru masy dokonano na drodze krajowej nr [...], a nie na drodze wojewódzkiej nr [...]. Ponadto kontrolę z informacji uzyskanej od kierowcy przeprowadził jeden inspektor. Jeden kontrolujący nie może dokonać kontroli zgodnie z przepisami, albowiem na pewno nie miał możliwości dokonać pomiaru odległości pomiędzy osiami. Naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. wyrażało się w tym, że skarżącej nie poinformowano przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania w sprawach na poziomie organu I i II instancji i w ten sposób nie zapewniono jej czynnego udziału w sprawie. Uchybienie art. 68 k.p.a. polegało na tym, iż protokół kontroli nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu wydarzeń. Z informacji uzyskanych od kierowcy, poza kierowcą i panem inspektorem w kontroli brała udział jeszcze inna osoba, której podpis nie został złożony na protokole. Kierowca nie widział żadnego miejsca, gdzie mierzona byłaby temperatura na wysokości 1 metra od gruntu, w miejscu osłoniętym od opadów atmosferycznych i bezpośredniego oddziaływania promieni słonecznych zgodnie z informacją, zawartą w protokole, temperatura zaś ma istotne znaczenie dla przeprowadzenia kontroli ważenia pojazdu. Zgodnie z protokołem, kontroli dokonano na drodze krajowej nr [...]. W związku z tym protokół zawiera sprzeczne dane dotyczące miejsca kontroli oraz wartości, ponieważ jest na drodze o nacisku 10 ton, a nie 8 ton, jak wskazano w protokole. Wobec tego stwierdzone ewentualne nieprawidłowe przekroczenia są nieprawidłowo naliczone. Skarżąca zwróciła uwagę, że specyfika przewożonego ładunku charakteryzuje się zmianą ciężaru właściwego pod wpływem zmiennych warunków atmosferycznych (temperatura, opady deszczu). Brakuje również urządzeń pomiarowych przy załadunku, dlatego też skarżąca posłużyła się danymi dotyczącymi szacunkowej pojemności łyżki do załadunku żwiru, ustalając wagę na podstawie tej symulacji. Poza tym do części odbiorców wiedzie droga o naciskach 8 ton, nie ma drogi alternatywnej, tymczasem zgodnie z wymogami unii europejskiej wszystkie drogi powinny być o nacisku do 10 ton lub 11,5 ton. Nawet gdyby przyjąć, że skontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym, to organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy wynikającemu z art. 7 k.p.a. nie wskazał, jakiego zezwolenia wymagał od przedsiębiorcy. W treści Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawach szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych nie ma przepisu, który przewidywałby możliwość uzyskania zezwolenia w przypadku, gdy po drogach publicznych wykonywany jest transport materiałów sypkich np. piasku w sytuacji, gdy dopuszczalne naciski osi zostały przekroczone. Powołane wyżej rozporządzenie przewiduje bowiem jedynie możliwość uzyskania zezwolenia w przypadku, gdy naciski osi nie są normatywne, ale ładunek jest niepodzielny i nie może być przewieziony pojazdami, których masa, naciski osi, wymiary są dopuszczalne. Nałożony na kontrolowanego przez organ obowiązek przedstawienia odpowiedniego zezwolenia nie mógł zatem być wykonany z przyczyn niezależnych od kontrolowanego . Skarżąca nie była obecna podczas kontroli, dlatego trudno jej zgodzić się z opisanymi naruszeniami podczas kontroli tej firmy. Stroną postępowania administracyjnego nie jest kierowca. Nie jest on osobą upoważnioną do reprezentowania firmy podczas przeprowadzenia kontroli przed organami administracji państwowej, tak więc ustalenia kontroli nie mogą być podstawą dla nałożenia tak wysokiej kary na firmę skarżącej, która działała w dobrej wierze. Z tych wszystkich względów R. W. wnosiła o umorzenie postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W złożonej skardze R. W. podnosi zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska powtarza argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji wydanej w I instancji, do której Główny Inspektor Transportu Drogowego obszernie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji. Sąd w całości zgadza się z organem II instancji co do istnienia podstaw prawnych do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), jak również przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). I tak zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolone tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Stosownie zaś do art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd pojazdów nienormatywych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej zaś wysokość kar została ustalona w załączniku nr 2 do tej ustawy. W niniejszej sprawie podstawę faktyczną do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej stanowiły ustalenia zawarte w protokole, sporządzonym po przeprowadzonej kontroli pojazdu należącego do R. W. Samo zaś postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz swego rodzaju procedurą, wynikającą z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy. Z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że kontroli drogowej podlegają kierowcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. Przedsiębiorca, do którego należy pojazd uzyskuje status strony dopiero wtedy, gdy w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości wszczęte zostanie postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Sporządzony protokół po dokonanej kontroli ma cechy dokumentu urzędowego w myśl art. 76 § 1 k.p.a. Wymogi formalne odnośnie sporządzania protokołu zawiera art. 74 ustawy o transporcie drogowym. Stanowi on m.in., że podpisuje go inspektor oraz kontrolowany, zaś odmowę jego podpisania przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę. Oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. W niniejszej sprawie protokół kontroli został sporządzony w myśl cyt. wyżej art. 74 ustawy o transporcie drogowym. Zawarte w nim ustalenia nie zostały zakwestionowane przez kierowcę, który złożył pod nim swój podpis, nie nanosząc żadnych uwag. Z protokołu wynika, że kontrolowany pojazd został zatrzymany w L. na drodze wojewódzkiej nr [...] o dopuszczalnym nacisku na osie do 8 ton. Samo zaś ważenie odbyło się na stanowisku, znajdującym się na drodze krajowej nr [...]. Trafnie podnosi organ, że w tej sytuacji należało uwzględnić wielkości przewidziane dla drogi wojewódzkiej, gdyż po tej drodze przed kontrolą samochód się poruszał. Zawarte w protokole wyniki ważenia wskazują bezspornie, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków na osie o 2,63 t dla pojedynczej osi napędowej oraz o 1,63 t dla potrójnej osi nienapędowej przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m a mniejszej niż 1,4 m oraz do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej o 0,57 tony. Wyników ważenia nie zakwestionował kierowca podpisując bez zastrzeżeń protokół. Z dołączonych do akt dokumentów wynika, że ważenia dokonano wagami, które w dacie kontroli posiadały ważną legalizację oraz na miejscu do tego przystosowanym. Jednym słowem zostały spełnione wszystkie wymogi formalne, dlatego też brak jest podstaw do zakwestionowania wyników ważenia. Te niewątpliwe ustalenia faktyczne dawały podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości szczegółowo uzasadnionej przez organy obu instancji. Pojazd należący do skarżącej był bowiem pojazdem nienormatywnym. Należy zgodzić się z poglądem organu, iż rodzaj przewożonego ładunku, w świetle obowiązujących przepisów nie ma znaczenia z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącego za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W świetle art. 61 ustawy Prawo o ruchu drogowym za odpowiednie umieszczenie towaru na pojeździe, tak aby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków na osie odpowiedzialny jest wykonujący transport drogowy. Masa pojazdu nie może być również przekroczona. W niniejszej sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków jak i masy pojazdu a zatem pojazd strony był nienormatywny. Okoliczność, że aktualne przepisy nie przewidują możliwości uzyskania zezwolenia w przypadku, gdy pojazd przewożący materiał sypki jest nienormatywny nie jest okolicznością zwalniającą stronę od odpowiedzialności. Z uwagi na charakter ładunku istniała możliwość przewiezienia go w niniejszej ilości, tak aby dopuszczalne wielkości nie zostały przekroczone. Analiza akt sprawy dowodzi, że organ obu instancji prowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami k.p.a. Stronie zaś zapewniony został czynny udział w postępowaniu. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącej zarówno co do naruszenia przepisów procesowych jak i prawa materialnego należy uznać za bezzasadne, co przesądziło o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.