VI SA/Wa 1952/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. Rejon w L. W. zwróciła się do B. G. o usunięcie tablicy reklamowej ("Z. W.") z ciągu drogi krajowej nr [...] Granica Państwowa – B. – O. w L. ul. K. w terminie do dnia [...] kwietnia 2007 r. Tablica reklamowa funkcjonowała bez właściwego zezwolenia zarządcy drogi. W odpowiedzi W. G. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. podał, że tablicę umieszczono w miejscu usytuowania przed dziesięciu laty uprzedniej tablicy wskazującej wjazd do stacji paliw. Nowa tablica ma te same wymiary co uprzednia i jest jedynie inaczej zamontowana. Poprzednia tablica była umieszczona w planach przebudowy stacji paliw, w związku z tym zwrócił się z prośbą o wydłużenie terminu demontażu obecnej instalacji do jednego miesiąca, gdyż w tym czasie zamierzał wystąpić o zezwolenie. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. Rejon w L. wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jednocześnie poproszono właściciela firmy o stawiennictwo w dniu [...] kwietnia 2007 r. o godz. 9.00 przy ustawionej tablicy reklamowej celem zapoznania się z istniejącą dokumentacją oraz złożenia wyjaśnień. W dniu [...] kwietnia 2007 r. sporządzono protokół z wizji lokalnej w obecności W. G. stwierdzając, iż przedmiotowa reklama dwustronna o wymiarach 1,55 m x 0,80 m (pow. 1,24 m²) jest podświetlana doprowadzoną energią elektryczną i znajduje się w pasie drogowym w ciągu drogi krajowej nr [...] Granica Państwowa – B. – O. w L. ul. K. w km około [...] strona lewa. Reklama została ustawiona samowolnie, bez zezwolenia. W związku z tym poinformowano właściciela o skutkach umieszczenia tablicy i obowiązku natychmiastowego jej usunięcia pod rygorem naliczania stosownych kar. Protokół został podpisany przez W. G. W piśmie z dnia [...] maja 2007 r. W. G. stwierdził, że ustalenia zarządcy drogi były dowolne, gdyż tablica stoi w miejscu uprzednio funkcjonującej tablicy informującej o wjeździe do stacji paliw i tą samą funkcję spełnia obecna tablica pomimo, jak to określił "nadpisku o treści" -"Z. W.". Po otrzymaniu przez zarządcę drogi informacji, że właścicielką Z. W. jest B. G. zwrócono się do właścicielki o przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego W. G. do reprezentowania Z. W. B. G. przedłożyła pełnomocnictwo do reprezentowania jej [...] przez W. G. podając w piśmie przewodnim, iż jest to pełnomocnictwo w sprawie tablicy kierunkowej. Wobec stwierdzenia w dniu [...] czerwca 2007 r., że przedmiotowa tablica nadal funkcjonuje, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 2007 r. orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] ul. K. w L., w terminie czternastu dni oraz nałożył na B. G. karę pieniężną w wysokości 7 053,12 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Karę pieniężną określono na podstawie ustalonego okresu zajęcia pasa drogowego od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r., wymiarów obustronnej podświetlanej tablicy reklamowej (1,55 m x 0,80 m) o pow. 2,48 m² oraz iloczynu dziesięciokrotności powierzchni tablicy i okresu zajęcia pasa drogowego, przyjmując stawkę opłaty za 1 m² pasa drogowego w kwocie 3,60 zł/m². Od tej decyzji administracyjnej B. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji. We wniosku wskazano na naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że tablica została wykonana przez Rejon Dróg Publicznych w trakcie przebudowy istniejącego ciągu komunikacyjnego przy istniejącej stacji paliw, której użytkownikiem był Rejon Dróg Publicznych. Prace zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez organ nadzoru budowlanego. Sporna tablica spełnia wyłącznie funkcję informacyjną wskazując wjazd do stacji paliw, organ administracji natomiast pominął w całości te fakty. Skoro, zdaniem skarżącej, tablica jako informacja o wjeździe do stacji paliw funkcjonowała w tym samym miejscu od dziesięciu lat, to nie można mówić o samowolnym zajęciu pasa drogowego tylko dlatego, że obecna właścicielka [...] w tym samym miejscu zainstalowała tablicę z informacją o [...]. Uprzednio napis na tablicy brzmiał "P. P." oraz umieszczona była strzałka i pod nią napis "wjazd" natomiast obecne umieszczenie napisu "Z. W." nie czyni z niej tablicy reklamowej. Na dowód tych twierdzeń przedłożono projekt zagospodarowania terenu stacji paliw wraz z uzgodnieniami z 1997 r. i fotografię z 1998 roku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją administracyjną z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powołując się na art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stwierdzono, iż przedmiotowa tablica jest nośnikiem informacji wizualnej określanej jako reklama, będąca jednocześnie, w rozumieniu powołanych przepisów prawa budowlanego obiektem budowlanym. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych na umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi, którego skarżąca nie posiadała. Organ administracji podnosił, że twierdzenie skarżącej o postawieniu przed dziesięciu laty tablicy informacyjnej o wjeździe do stacji paliw przez Rejon Dróg Publicznych nie jest prawdą, jak i to, że Rejon był właścicielem stacji paliw. Nadto w sprawie zostało bezspornie ustalone, iż obecnie istniejącą tablicę postawiła skarżąca, jednocześnie zobowiązując się do jej usunięcia w terminie miesiąca. W związku z powyższym zasadnie nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości podanej w zaskarżonej decyzji. Na wymienioną decyzję B. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. przywrócił termin do złożenia skargi. W skardze, stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych) i przepisów postępowania (art. 77 § 1 k.p.a.) wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż zjazd i wyjazd do stacji paliw oraz do [...] został faktycznie oznakowany drogowym znakiem pionowym, którym jest przedmiotowa tablica. Nie można więc jej uznawać za tablicę reklamową. Z ostrożności procesowej podniesiono, że wyliczenie kary pieniężnej oparto na nieprawidłowych danych, bowiem jak wynika z protokółu oględzin z dnia [...] kwietnia 2007 r. tablica miała powierzchnię 1,24 m², a nie 2,48 m2, jak ustalono w decyzji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej odrzucenie lub oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego obliczenia powierzchni reklamy wskazano, iż reklama była dwustronna. Jej jedna strona miała powierzchnię 1.24 m² co po pomnożeniu przez dwa dało powierzchnię 2,48 m². Ponieważ reklama była podświetlana stawkę opłaty 1,80 zł/m² za każdy dzień podwyższono o 100%. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, iż skarżąca nie legitymowała się wymaganym zezwoleniem. Jednakże jej zdaniem zezwolenia takiego posiadać nie musiała z trzech powodów. Po pierwsze przedmiotowa tablica nie była tablicą reklamową lecz tablicą informująca o wjeździe do stacji benzynowej. Po drugie tablicę tę, jako informację o wjeździe do stacji benzynowej należało potraktować jako znak drogowy i po trzecie tablica została posadowiono w miejscu uprzednio funkcjonującej tablicy właśnie informującej o wjeździe do stacji paliw. Zaczynając od argumentu trzeciego należy stwierdzić, iż fakt posadowienia instalacji w zaszłości, informującej o wjeździe do stacji paliw, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jak ustalił organ administracji, uprzednia tablica informacyjna nie była zainstalowana przez zarządcę drogi bowiem ten nie był właścicielem stacji paliw. Nie ma to jednakże o tyle znaczenia w sprawie, gdyż obecna instalacja jest zupełnie inna od uprzedniej. Fakt natomiast posadowienia jej w tym samym miejscu, w którym istniała uprzednia tablica informacyjna, było spełnieniem przesłanki z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zatem na zainstalowanie obecnie istniejącej tablicy konieczne było uzyskanie zezwolenia. Z koniecznością wystąpienia o zezwolenie skarżąca się zgodziła zwracając się do zarządcy drogi z prośbą o wydłużenie terminu demontażu tablicy do miesiąca, z uwagi na to by w tym czasie uzyskać wymagane zezwolenie. Skarżąca twierdziła, że tablica z treścią "Z. W." nie była reklamą. Stosownie zatem do art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych należy wskazać, iż za reklamę uważa się nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Niewątpliwie przedmiotowa tablica nie była znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bowiem zainstalowana została przez skarżącą i informowała o obiekcie, w którym prowadziła własną działalność gospodarczą. Była to zatem tablica reklamująca [...], konkretnie Z. W. Nie można również uznać za trafne twierdzenie o zakwalifikowaniu tej reklamy jako informacyjnego pionowego znaku drogowego. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 170, poz. 1393) tablica reklamowa nie odpowiadała żadnemu ze znaków informacyjnych podanych w punktach 30, 40 lub 41 [znaki D-23 "stacja paliw", D-28 "restauracja" i D-29 "Hotel (motel)]. W związku z tym zaliczenie jej do któregokolwiek ze znaków drogowych byłoby niewłaściwe. Stosownie więc do art. 36 ustawy o drogach publicznych, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Zarządca drogi wyjaśnił podstawę prawą nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W myśl ust. 6 wymienionego przepisu opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Tablica reklamowa była dwustronna zatem oplata została podwojona, a z uwagi na to, że była podświetlana, na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, opłatę tę podwyższono o 100%. W tym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.