VI SA/Wa 1954/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...]sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie, zwane dalej jako Prezydium KRRP w dniu [...]sierpnia 2006 r. podjęło uchwałę nr [...], którą utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], odmawiającą J. H. wpisu na listę radców prawnych. Do wydania powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. H. pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. złożył do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej jako Rada OIRP w [...]) wniosek o wpis na listę radców prawnych, uzasadniając go tym, iż po odbyciu aplikacji prokuratorskiej złożył w dniu 15 lutego 1991 r. egzamin prokuratorski z wynikiem pozytywnym, czym wypełnił wymogi przewidziane w przepisach ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.- dalej jako u.r.pr.). Ponadto wnioskodawca w kwestionariuszu osobowym, znajdującym się w aktach sprawy opisał przebieg kariery zawodowej, wskazując iż w latach [...] pełnił funkcję Komendanta Straży Miejskiej w [...]., zaś od [...]r. do chwili obecnej jest poborcą podatkowym zatrudnionym w Urzędzie Miasta [...]. Ponadto w latach [...] prowadził Biuro Rachunkowe w [...] zajmujące się doradztwem prawno-podatkowym i usługami księgowymi oraz w okresie od [...]. jako doradca ekonomiczno-prawnym w firmie K. przygotowywał projekty pism procesowych i sporządzał opinie prawne. Prowadził też wykłady i ćwiczenia w szkołach policealnych i wyższych oraz jest autorem szeregu publikacji o tematyce poświęconej problemom straży miejskiej oraz problemom zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w społeczności lokalnej. Dnia 29 czerwca 2006 r., po odbyciu z wnioskodawcą rozmowy kwalifikacyjnej, Rada OIRP w [...], działając na podstawie art. 24 ust. 2c u.r.pr. odmówiła J. H. wpisu na listę radców prawnych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że dotychczasowy przebieg pracy wnioskodawcy, jak też brak wykonywania szeroko pojętej obsługi prawnej uzasadniają twierdzenie, iż nie istnieją dostatecznie silne podstawy do przyjęcia, że wnioskodawca sprosta obowiązkom, jakie będą na nim ciążyły w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Od powyższej uchwały wnioskodawca J. H. złożył odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie, w którym podniósł, iż spełnia wszystkie przesłanki ustawowe do wpisu na listę radców prawnych, zaś jego dotychczasowe doświadczenie zawodowe jest wystarczające do wykonywania zawodu radcy prawnego. Skarżący wskazał, iż pełnił odpowiedzialne funkcje zawodowe oraz uzupełniał swoje wykształcenie na studiach podyplomowych z zakresu ochrony porządku publicznego. Do odwołania strona dołączyła m.in. umowy zlecenia oraz opinie rekomendujące kandydata. Prezydium KRRP w dniu [...] sierpnia 2006 r. podjęło uchwałę utrzymującą w mocy uchwałę Rady OIRP w [...], odmawiającą J. H. wpisu na listę radców prawnych. W obszernym uzasadnieniu Prezydium podzieliło ocenę organu I instancji, że wnioskodawca nie posiada wystarczającej wiedzy praktycznej oraz przygotowania zawodowego do wykonywania, tak rozległych przedmiotowo czynności zawodowych, jakie od radcy prawnego wymaga ustawa korporacyjna – u.r.pr. i inne ustawy systemowe. Organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie klauzuli generalnej "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" możliwe jest jedynie w szczególnych sytuacjach, gdzie pomimo spełnienia przez kandydata wymogów określonych przepisami prawa, zachodzą inne okoliczności, z których wynika, że ów kandydat nie będzie zdolny do prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zdaniem organu przesłanka "rękojmiowa" z art. 24 ust. 1 pkt. 5) ustawy korporacyjnej jest klauzulą generalną, której treść w konkretnej sprawie wypełnia postępowanie prowadzone przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych danego okręgu i wobec braku dalszych wskazówek ustawowych, co do rozumienia "rękojmii prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego" kandydata do wpisu, jedynie ten organ władny jest ocenić postawę konkretnej osoby w kontekście wymogu "rękojmiowego". W ocenie organu, wnioskodawca pracował zawodowo jako "prawnik" w różnych okresach czasu jednakże jego doświadczenia zawodowe, nie poparte aplikacją radcowską, nie wykraczają poza normalne wykonywanie obowiązków pracowniczych lub służbowych oraz związane są jedynie wycinkowo ze świadczeniem pomocy prawnej (doradztwo prawno-ekonomiczne). Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że nie jest możliwe prawidłowe wykonywanie zawodu radcy prawnego bez praktycznej znajomości obowiązujących zasad jego wykonywania albowiem sama znajomość prawa materialnego i procedur nie jest wystarczająca do wykazania, że została spełniona przesłanka z art. 24 ustawy korporacyjnej. Organ przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 roku (sygn. akt K 6/06) stwierdził "Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji od decyzji ustawodawcy (tj. Sejmu i Senatu) zależy nadanie danemu zawodowi prawniczemu w drodze ustawy statusu zawodu zaufania publicznego i wykreowanie samorządu tego zawodu. Ustawodawca, po pierwsze, określił poszczególne, odrębne zawody prawnicze zaufania publicznego oraz sprecyzował zasady ich wykonywania. Po drugie, potraktował aplikacje jako stadium przygotowujące do konkretnego, wybranego zawodu prawniczego. Po trzecie, w przypadku każdego z zawodów prawniczych przewidziany egzamin ukształtowany został jako egzamin o charakterze zawodowym, sprawdzający przygotowanie i przydatność do konkretnego zawodu prawniczego. Po czwarte, ustawodawca nie sformułował, jako założenia generalnego, swobodnego "przepływu" pomiędzy poszczególnymi zawodami prawniczymi. Okoliczności te dowodzą, że ustawodawca dostrzega i zachowuje specyfikę poszczególnych zawodów prawniczych." Ponadto wskazano, iż zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego możliwy jest (także w świetle zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu, ustanowionej w art. 65 ust. 1 Konstytucji) przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego. Nie oznacza to jednak, że przepływ taki ma następować automatycznie, bez oceny umiejętności niezbędnych dla należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego. W warunkach obowiązywania konstytucyjnej zasady równości i równego traktowania, przesłankami oceny winny być m. in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego." Na powyższe rozstrzygnięcie Prezydium J. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie uchwały z dnia [...] sierpnia 2006 r., jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 24 ust. 1 pkt 5) u.r.pr. oraz przepisów proceduralnych – art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu od uchwały organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz podniósł, że organ odwoławczy nie wskazał żadnych konkretnych zarzutów potwierdzających, iż skarżący swoim dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zaznaczył, iż opinia co do braku możliwości sprostania obowiązkom radcy prawnego jest dla niego krzywdząca i to nie w sensie subiektywnym ale obiektywnym bowiem charakter i zakres wykonywanej przez skarżącego pracy był i jest zbliżony do pracy podejmowanej przez radców prawnych. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie wniosło o oddalenie skargi z uwagi na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. Organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie przypomniał, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483), rolą organów samorządu zawodów zaufania publicznego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. W piśmie z dnia 9 stycznia 2007 r. organ dodatkowo wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 6/06 z dnia 19 kwietnia 2006 r. kończy z praktyką legalizowania fikcji posiadania "kwalifikacji zawodowych" przez osoby, które "inne egzaminy prawnicze" zdały przed wielu laty oraz nigdy nie pracowały przy faktycznym świadczeniu pomocy prawnej w jakiejkolwiek formie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 stycznia 2007 r. skarżący uzupełniająco wyjaśnił, iż ukończył kurs syndyka oraz policealną szkołę ochrony osób i mienia "O." w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd stwierdził uchybienia przepisom prawa przez organy obu instancji w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]z dnia [...] czerwca 2006 r. Trafny jest zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania, w opinii skarżącego, polegało na wadliwej ocenie, iż strona nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W myśl art. 24 ust. 1 pkt 5) ustawy o r.pr., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że sprawy dotyczące wpisania konkretnych osób na listę radców prawnych są rozpoznawane z pełnym wykorzystaniem przepisów k.p.a., w szczególności muszą być w tych sprawach uwzględniane zasady ogólne postępowania administracyjnego, zawarte w art. 7-10 k.p.a. oraz przepisy określające sposób zbierania i oceny dowodów, zwłaszcza art. 75, 77-81 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1991 r., II SA 847/91, Radca Prawny 1994/6/23). Analiza akt administracyjnych oraz dokumentów tam zgromadzonych potwierdza zarzut skarżącego, iż organy obu instancji uchybiły powyższym zasadom. Z uzasadnień obu uchwał istotnie nie wynika, na podstawie jakich konkretnych dowodów poczyniono ustalenia niekorzystne dla skarżącego szczególnie w zakresie, w jakim uznano, iż nie on daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w [...] w ogóle nie odniosła się do dowodów z dokumentów załączonych do wniosku i nie poddała ich swojej ocenie z punktu widzenia spełnienia przesłanki rękojmi. Uchwała nie zawiera żadnej analizy dotychczasowego stażu zawodowego skarżącego i jego osiągnięć zawodowych. Nie odnosi się też do przedłożonych przez skarżącego i zgromadzonych przez samą Radę licznych dokumentów tak w aspekcie przygotowania zawodowego, jak i rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Jak wynika z uzasadnienia uchwały Rady ocenie tej poświęcone jedno lakoniczne zdanie. Także uchwała Prezydium KRRP nie zawiera wskazanej wyżej indywidualnej analizy, ograniczając się do ogólnych rozważań teoretycznych w przedmiocie pojęcia rękojmi. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uchybienia organu I instancji nie zostały dostrzeżone przez Prezydium KRRP, które jako organ II instancji obowiązany było ponownie rozstrzygnąć sprawę a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy musi także uwzględnić stan faktyczny i prawny pominięty przez organ I instancji, zwłaszcza iż uchybienia przepisom postępowania były sygnalizowane przez skarżącego w odwołaniu. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W wyroku z dnia 4 maja 1992 r. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział tezę, iż przy odmowie wpisania konkretnej osoby na listę radców prawnych na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5) ustawy o radcach prawnych, należy wskazać i udowodnić okoliczności lub powody, które faktycznie nie dadzą możliwości wykonywania przez nią tego zawodu.(wyrok NSA , sygn. akt II SA 1143/91). Ponadto przesłanka, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie z uwagi na jej cenny charakter wymaga w każdej sprawie odniesienia się nie tylko do określonych następstw, lecz także do powodujących ją okoliczności.(wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt II SA 1134/99). W tym stanie rzeczy wskazane wyżej kwestie winny być wzięte pod uwagę przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy gdyż dotychczas nie zostały poddane szczegółowej i konkretnej analizie, mającej na celu wyjaśnienie dlaczego przebieg kariery zawodowej skarżącego począwszy od aplikacji prokuratorskiej nie jest wystarczający do uznania, iż daje on należytą rękojmię do wykonywania zawodu radcy prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5) ustawy o radcach prawnych. Oceną tą muszą być objęte także okoliczności, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a zatem czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Brak takiej indywidualnej oceny kandydata uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności wydanych uchwał pod względem merytorycznym. W świetle powyższych rozważań zasadnym było uchylenie uchwał obu organów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.