VI SA/Wa 1954/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor NFZ) decyzją z [...] czerwca 2011 r. nie uwzględnił odwołania wniesionego przez S. w K. (dalej jako SPZOZ) od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne; w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane czasowo przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane czasowo przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego; na obszarze [...]/[...]: Rejon operacyjny – k. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor NFZ w kwietniu 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umów o udzielanie ww. świadczeń opieki zdrowotnej, na okres obowiązywania umowy od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2014r. Wskazano przy tym, że szczegółowe warunki udzielania świadczeń objętych tym postępowaniem ustalone zostały w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) z dnia 14 marca 2011 r. nr 12/2011/DSM w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne (dalej jako zarządzenie nr 12/2011/DSM). Do postępowania przystąpiło dwóch oferentów, w tym SPZOZ. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu - po uprzednim wezwaniu oferentów do usunięcia braków formalnych, które zostały uzupełnione; Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania dwie oferty. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, że oferta SPZOZ zajęła drugą pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 305,996. Oferta konkurencyjna uzyskała zaś 320 pkt. Następnie Komisja konkursowa zaprosiła obu oferentów do wzięcia udziału w negocjacjach w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej, z czego sporządzono protokoły. W części niejawnej postępowania Komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania obydwu ofert. Z rankingu końcowego wynika, że oferta SPZOZ otrzymała 305,996 pkt, a konkurencyjna 320 pkt. Wobec tego w przedmiotowym postępowaniu wybrana została oferta konkurencyjna. Od rozstrzygnięcia konkursu SPZOZ złożył w terminie odwołanie, czym wszczął w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne. W odwołaniu wskazano, że wszystkie zespoły wyjazdowe konkurenta są zarejestrowane pod jednym adresem w K. (K.), zatem nie ma on zarejestrowanych zespołów w K. (Ko.). Taki stan rzeczy zdaniem wnoszącego odwołanie jest niezgodny z "Planem Działania Systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne dla Województwa [...]" (dalej jako "Plan", gdzie w tabeli 13 wymogiem koniecznym jest posiadanie zespołów wyjazdowych – "P" i "S", zarówno w K. (Ko.), jak i w K. (K.). Nadto SPZOZ zarzucił, że w toku konkursu zmodyfikowane zostały jego warunki, ponieważ pierwotnie wśród wymagań dotyczących wyposażenia medycznego środka transportu znajdowała się wolumetryczna pompa infuzyjna, a potem dopuszczono także stosowanie pomp strzykawkowych. Zdaniem odwołującego się konkurent nie spełnił także koniecznych dla wygrania konkursu warunków prawno-budowlanych, gdyż nie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, w którym ma stacjonować zespól ratownictwa medycznego. Podał także, że w jego ocenie konkurent może mieć kłopoty z obsadzeniem specjalistycznych zespołów wyjazdowych tylko i wyłącznie personelem lekarskim o specjalizacji ratownictwo medyczne we wszystkich wygranych rejonach operacyjnych. Odwołujący się zarzucił także, że nie wybranie jego oferty powoduje duże perturbacje związane z funkcjonowaniem jego jednostki, wynikające ze zmniejszenia się budżetu. Wyjaśnił, że na zakup dwóch karetek pozyskał środki finansowe z funduszy unijnych, co w przypadku utraty kontraktu powoduje konieczność zwrotu pozyskanych funduszy. Jak wskazano na wstępie Dyrektor NFZ nie uwzględnił odwołania, gdyż uznał je za nieuzasadnione. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie ma przepisu prawa, którego naruszenie można skutecznie zarzucić Komisji konkursowej. Warunki konkursu były znane oferentom i nie uległy modyfikacji lub zmianie w trakcie trwania postępowania. Organ szczegółowo uzasadnił także punktację uzyskana przez oferentów. Odnosząc się kolejno do zarzutów odwołania organ wskazał, że na stronie 42 "Planu" rejon operacyjny opisany został jako k., a jako miejsce stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego wskazano K. Nie ma mowy więc w tym dokumencie o K. (Ko.) i K. (K.). Nadto organ wyjaśnił, że nie ma takiego podziału administracyjnego miasta, na jaki powołuje się SPZOZ. Nadto Dyrektor NFZ poinformował, że podmiot który wygrał konkurs zobowiązał się zarejestrować dodatkowe miejsca stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego, w celu prawidłowego i optymalnego udzielania świadczeń zdrowotnych z przedmiotowego rodzaju i zakresu. Odnośnie medycznego wyposażenia środka transportu wyjaśniono, że infuzyjna pompa strzykawkowa spełnia również funkcję nisko-wolumetrycznej pompy infuzyjnej. Zatem obie te pompy spełniają wymogi określone w zarządzeniu nr 12/2011/DSM co powoduje, że nie można mówić o zmianie warunków konkursu w trakcie jego trwania. Jednocześnie organ wskazał, że w trakcie kontroli środków transportu należących do odwołującego się stwierdzono, że są w nich infuzyjne pompy strzykawkowe. W zakresie nie spełnienia przez konkurenta warunków prawno-budowlanych Dyrektor NFZ podał, że nie jest właściwy do badania tej kwestii. Skoro ww. miejsce zostało wpisane do rejestru zakładów opieki zdrowotnej przez właściwy do tego organ rejestrowy, to SPZOZ nie ma prawa tego kwestionować w tym postępowaniu. Co do obsady lekarskiej Dyrektor NFZ wskazał, że konkurent wykazał odpowiedni personel posiadający m.in. specjalizację w zakresie medycyny ratunkowej w liczbie godzin, która zdecydowanie przekracza ilość godzin wymaganych do zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń przez jego zespoły ratownictwa medycznego. Odnośnie ewentualnych problemów finansowych odwołującego się organ wskazał, że ryzyko finansowe związane z prowadzeniem zakładu opieki zdrowotnej ponosi bezpośrednio świadczeniodawca, a nie Fundusz. Od powyższej decyzji SPZOZ złożył do Prezesa NFZ w terminie odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o wybranie jego oferty, przy jednoczesnym odrzuceniu oferty konkurenta, jako nie spełniającej wymagań "Planu". SPZOZ powtórzył dwa zarzuty zawarte w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu ofert, mianowicie odnoszący się do braku rejestracji zespołów wyjazdowych w K. (Ko.) oraz nie dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zdaniem wnoszącego odwołanie warunkiem sine qua non uznania oferty za ważną jest spełnienie warunku wynikającego z tabeli 13 "Planu", tj. posiadanie zespołów wyjazdowych "P" i "S" zarejestrowany zarówno w K. (Ko.), jak i w K. (K.). W braku zgłoszenia przez konkurenta zmiany użytkowania obiektu budowlanego SPZOZ upatruje poważne ryzyko związane z niemożliwością korzystania z tego lokalu w sposób zamierzony, tj. jako miejsce stacjonowania zespołu wyjazdowego, a w konsekwencji nie wywiązania się z umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora NFZ. Stwierdził, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie doszło w jego trakcie do naruszenia zasad równego traktowania świadczeniodawców. Wskazał, że każdy z przystępujących do konkursu złożył stosowne oświadczenia, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów, nie zgłaszając przy tym żadnych uwag lub zastrzeżeń. Organ przedstawił oraz omówił kryteria oceny ofert i stwierdził, że punktacja została prawidłowo oznaczona - SPZOZ otrzymał 305,996 pkt, a konkurent 320 pkt. Odnosząc się do zarzutu braku rejestracji zespołów wyjazdowych Prezes NFZ powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. (Dz. U. z 1998 r., nr 157, poz. 1031 ze zm.), dalej jako rozporządzenie Rady Ministrów, z którego wynika, że dla gminy miejskiej K. przewiduje się tylko jeden właściwy kod TERYT – [...], natomiast dla gminy P. kod TERYT – [...]. Organ podkreślił przy tym, że rozporządzenie to nie wyróżnia - jak czyni to SPZOZ, gmin K. (K.) i K. (Ko.). Na marginesie podał, że istotnie do [...] r. istniały odrębnie K. i Ko. Następnie Prezes NFZ wskazał, że na stronie 42 "Planu" - zatwierdzonego przez Ministra Zdrowia, mówi się o rejonie operacyjnym k., gdzie świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne udzielane są przez: 1. podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – miejsce stacjonowania zespołu ratownictwa medycznego: K. (K.) – TERYT miejsca stacjonowania [...] oraz P. - TERYT miejsca stacjonowania [...]; 2. podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – miejsce stacjonowania zespołu ratownictwa medycznego: K. (Ko.) – TERYT miejsca stacjonowania [...]; 3. specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – miejsce stacjonowania zespołu ratownictwa medycznego: K. (K.) – TERYT miejsca stacjonowania [...]; 4. specjalistyczne czasowe zespoły ratownictwa medycznego – miejsce stacjonowania zespołu ratownictwa medycznego: K. (Ko.) – TERYT miejsca stacjonowania [...]. Powyższe powoduje, że jeśli miejsce stacjonowania zespołu ratownictwa medycznego oznaczone jest kodem TERYT [...], to wówczas takie miejsce mieści się na terenie - obszarze gminy miejskiej K. Analogicznie dla gminy P. Nadto organ podał, że wskazane w ofercie konkurenta adresy miejsc stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego oraz przypisane im komórki organizacyjne zgodne były z komórkami organizacyjnymi wskazanymi w jego Księdze Rejestrowej. Oznaczało to, że konkurent posiadał zarejestrowane w swojej Księdze Rejestrowej właściwe zespoły ratownictwa medycznego, których miejsca stacjonowania zgodne były z wskazaniami dokonanymi w jego ofercie. W ocenie organu odwoławczego konkurent potwierdził posiadanie stosownych zespołów ratownictwa medycznego w miejscach stacjonowania mieszczących się - zgodnie z "Planem", na terenie gmin K. i P. W kwestii niespełnienia wymogów prawno-budowlanych Prezes NFZ stwierdził, że Księga Rejestrowa konkurenta potwierdza, iż we wskazanej komórce będą realizowane świadczenia przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego. Wobec tego nie było podstaw do podważenia tego wpisu przez Komisję konkursową, organy czy SPZOZ. Właściwym do dokonywania wpisów i ich rewidowania jest tylko organ rejestrowy - wojewoda. Od decyzji Prezesa NFZ SPZOZ (dalej jako skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W jej uzasadnieniu podał, że konkurent, który wygrał konkurs nie wskazał na etapie konkursu zarejestrowanych zespołów ratownictwa medycznego w Ko., pomimo że w tabeli 13 "Planu" wymogiem koniecznym jest posiadanie zespołów wyjazdowych "P" i "S" w K. (K.) oraz w K. (Ko.). Jednocześnie skarżący podał, że oba obszary mają ten sam – wspólny kod terytorialny (TERYT). Nadto wskazał, że konkurent już po zakończeniu postępowania konkursowego zarejestrował w Ko. dodatkowe miejsca stacjonowania. W jego ocenie jest to konwalidacja błędów popełnionych w toku postępowania konkursowego. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, prezentując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i z zachowaniem równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy. Odnosząc się do kwestii podziału administracyjnego gminy miejskiej K. organ wskazał, że gmina ta ma jeden kod TERYT i żaden przepis prawa nie przewiduje odrębnych kodów TERYT dla K. (K.) oraz K. (Ko.). Podał, że postępowanie konkursowe było prowadzone obecnie i nie ma możliwości brania pod uwagę podziału administracyjnego kraju obowiązującego przed [...] r., kiedy to K. był podzielony na K. i Ko. W tym miejscu należy wskazać, że konkurent został zarejestrowany przez Sąd w niniejszej sprawie jako uczestnik postępowania. Korzystając z uprawnień przysługujących mu w tym postępowaniu konkurent zajął stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podał, że gmina miejska K. ma jedne kod TERYT [...] i to on stanowił podstawę zarówno do składania ofert, jak i ich oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia – w niniejszej sprawie decyzji Prezesa NFZ, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności skargi Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.) stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Fundusz) – m.in. Dyrektorom NFZ i Prezesowi NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy zatem wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanym przypadku podstawą działa organów Funduszu oraz badania złożonych ofert były także zarządzenia Prezesa NFZ oraz zatwierdzony przez Ministra Zdrowia "Plan" Wojewody [...]. Kwestią sporną w sprawie jest to czy oferent, który wygrał konkurs spełniał warunki "Planu", dotyczące miejsca stacjonowania zespołu ratownictwa medycznego. Zgodnie z tabelą 13 "Planu", zatytułowaną "Rejony operacyjne i miejsca stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego" dla rejonu operacyjnego nr [...]/[...] k. ([...]), w kolumnie 7 wskazano jako miejsca stacjonowania zespołu ratownictwa medycznego "K. (K.)", w kolumnie 6 TERYT [...] oraz "K. (Ko.)" w kolumnie 6 TERYT [...]. Taki zapis – stanowiący warunek konieczny do spełnienia dla oferenta przystępującego do konkursu, w ocenie skarżącego spowodował, że konkurent mając zarejestrowane zespoły wyjazdowe pod jednym adresem w K. (K.), nie spełniał warunku posiadania zespołu w K. (Ko.), a wobec tego nie powinien wygrać konkursu. Sąd badając tą kwestię stwierdził, że niezaprzeczalnie z "Planu" wynika podział rejonu operacyjnego k. na "K. (K.)" oraz "K. (Ko.)", przy czym dla obu rejonów w kolumnie 6 wskazano jeden wspólny kod TERYT [...]. Fakt takiego podziału został zinterpretowany przez skarżącego jako konieczność posiadania zarejestrowanych zespołów wyjazdowych ratownictwa medycznego w obu tych miejscach. W ocenie składu orzekającego powyższe wnioskowanie skarżącego jest nieuprawnione. W żadnym bowiem podziale administracyjnym czy to formalnym, czy prawnym nie są wyodrębnione takie jednostki terytorialne kraju, czy jednostki organizacyjne jak K. lub Ko. Miasto K. posiada jedną granicę administracyjną i pod względem organizacyjnym dzieli się na 16 osiedli (dzielnic), jednakże wśród nich także nie ma K. lub Ko. Jak wynika z danych historycznych miasto K. powstało w [...] r. z połączenia czterech osobnych organizmów administracyjnych: K., Ko., S. i Kł. Jedynie z tego faktu można wywodzić podział na K. i Ko., który kiedyś miał miejsce i obowiązywał przed [...] r. Jest to jednak - jak właściwie wskazał organ, podział historyczny, który w żadnym razie nie może być podstawą do ustalania stanu faktycznego obecnie istniejącego. Nadto Sąd zauważa, że jakkolwiek zostały oznaczone w "Planie" miejsca stacjonowania zespołu ratownictwa medycznego dla przedmiotowego rejonu to objęte są one jednym kodem terytorialnym (TERYT) [...], co powoduje, że dla spełnienia warunku konkursu w zakresie stacjonowania - rejestracji zespołu ratownictwa medycznego, wystarczającym było posiadanie zarejestrowanych zespołów w rejonie objętym kodem terytorialnym (TERYT) [...]. W myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1998 r., nr 157, poz. 1031 ze zm.) TERYT jest to skrócona nazwa Krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju, prowadzonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. System TERYT obejmuje m.in. identyfikatory i nazwy jednostek podziału terytorialnego (TERC) oraz identyfikatory i nazwy miejscowości (SIMC). To jaki identyfikator posiada dana jednostka podziału terytorialnego kraju wynika z Załącznika nr 1 do omawianego rozporządzenia. W przypadku województwa [...] jest to identyfikator [...]. Powiat k. ma identyfikator [...], natomiast gmina miejska K. [...]. z Załącznika tego nie wynika aby w ramach powiatu k. występowały gminy K. (K.) oraz K. (Ko.). Na podstawie powyższych ustaleń oraz mając na uwadze akta sprawy Sąd uznał za nieuprawniony zarzut skargi, odnoszący się do braku zarejestrowania przez konkurenta zespołu ratownictwa medycznego na obszarze K. (Ko.), gdyż taka jednostka podziału terytorialnego kraju nie występuje. Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania bezsprzecznie wynika, że podmiot, który został wyłoniony w konkursie jako zwycięzca posiadał zespoły ratownictwa medycznego zarejestrowane w rejonie operacyjnym powiat k. TERYT [...], gmina miejska K. TERYT [...]. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Prezesa NFZ, jaki i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora NFZ odpowiadają prawu. Organy obu instancji wyczerpująco przeanalizował wszystkie okoliczności faktyczne i prawne związane z niniejszą sprawą. Postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie doszło w jego trakcie do naruszenia zasad równego traktowania świadczeniodawców. Jak wynika z dokumentów każdy z przystępujących do konkursu - w tym także skarżący, złożył stosowne oświadczenia, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów, niezgłaszając przy tym żadnych uwag lub zastrzeżeń. Sąd uważa, że organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, dający podstawę do stwierdzenia, że oferta konkurenta była najkorzystniejszą. Organ odwoławczy przedstawił oraz omówił wszystkie kryteria oceny ofert i odniósł się do zarzutów odwołania, wyjaśniając oraz uzasadniając stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W toku całego postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które dawałoby podstawę do konieczności wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.