VI SA/Wa 1957/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.: 1. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz 2. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. ] nr [...]; 3. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] lipca 2003 r.; 4. decyzje, o których mowa w pkt. 1, 2, 3 nie podlegają wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej – SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. utrzymało w mocy swoje poprzednie decyzje z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiające stwierdzenia nieważności odpowiednio decyzji SKO wydanej dnia [...] października 2003 r. i decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] lipca 2003 r. Decyzje, których odmowa dotyczyła były decyzjami wydanymi przez organ kolejno II i I instancji i dotyczyły nałożenia na [...] A. kary pieniężnej, na odrębnie złożone przez A. B. – skarżąca w niniejszej sprawie – wnioski. Do wydania obu decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa [...], Zastępca Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich nałożył na firmę [...] A. karę pieniężną w wysokości 16.200,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym. Podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej stanowiły przepisy art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Decyzja ta, wskutek złożonego przez właścicielkę firmy A. [...] odwołania, została decyzją SKO z dnia [..] października 2003 r. utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r. oddalił skargę A. B. na rozstrzygnięcie SKO, a NSA wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. oddalił wniesioną od w/w wyroku WSA skargę kasacyjną, przy czym skarga kasacyjna zarzucała naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2a i 2b ustawy o drogach publicznych oraz prawa procesowego tj. art. 134 p.p.s.a. przez niewzięcie przez Sąd z urzędu pod uwagę, że decyzja SKO wydana została z naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Kpa. A. B. dwoma wnioskami skierowanymi do SKO w W., które wpłynęły do organu dnia 2 kwietnia 2007 r. zażądała: unieważnienia decyzji SKO z dnia [...] października 2003 r. oraz odrębnie unieważnienia utrzymanej nią w mocy decyzji wydanej dnia [...] lipca 2003 r. z upoważnienia Zarządu Województwa [...], a nakładającej na firmę A. karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym. We wnioskach skarżąca podniosła, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa: - art. 156 § 1 pkt 4 Kpa., bowiem skierowane zostały do podmiotu wadliwie oznaczonego (firma A. nie ma osobowości prawnej i zgodnie z art. 29 kpa. nie może być stroną postępowania) oraz - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. z uwagi na rażące naruszenie art. 81 kpa i art. 87 i art. 93 Konstytucji RP (protokołu kontroli nie można uznać za wiarygodną podstawę dla nałożenia kary pieniężnej; do protokołu nie zostały załączone wydruki pomiarów obciążenia osi pojazdu, nie zostały one okazane do wglądu skarżącej mimo kolejnych monitów i skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zawartych w protokole ustaleń). Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. na zasadzie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa. odmówiono stwierdzenia nieważności kolejno: decyzji SKO w W. z dnia [...] października 2003 r. i decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] lipca 2003 r. W tożsamych pod względem treści uzasadnieniach SKO wyjaśniło, iż decyzje, stwierdzenia nieważności których domaga się skarżąca, były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nie dopatrzył się naruszenia nimi prawa. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu, SKO stwierdziło, iż zgodnie z orzecznictwem nie jest wadliwa decyzja, która w sposób niepełny wskazuje stronę postępowania (wyrok NSA z dnia 14 lutego 1986r. III SA 1307/85). Brak jest wątpliwości, że decyzja wydana przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich skierowana była do A. B., która skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania. Co do drugiego zarzutu rażącego naruszenia art. 81 Kpa. przepis art. 156 tej ustawy wylicza wady decyzji stanowiące o jej nieważności, a wśród nich brak jest wad o charakterze proceduralnym. SKO powołało się na fakt związania organu oceną prawną wyrażoną wyrokiem przez sąd administracyjny, powołując się na wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. w którym sąd ten przyjął, że nie można w trybie art. 156 Kpa. destabilizować ustalonego prawomocnym orzeczeniem Sądu ładu prawnego (sygn. akt II SA 517/00 LEX nr 51228). Wskazane wyżej decyzje SKO w W. skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonym decyzjom rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 4 i 2 Kpa w związku z art. 29 i art. 107 i 81 kpa. W skardze na decyzję [...] SKO z dnia [...] października 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] SKO z dnia [...] października 2003 r. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO nr [...] i stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] października 2003 r. Z kolei w skardze na decyzję SKO z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2003 r. skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją SKO nr [...] i stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] lipca 2003 r. nakładającej karę pieniężną na [...] A. W uzasadnieniu skarżąca podnosiła, iż wyroki, na które powołało się SKO w zaskarżonych decyzjach zapadły na tle sprawy prowadzonej w dwuinstancyjnym postępowaniu zwykłym. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że oddalenie skargi przez Sąd zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną dokonaną przez sąd w tym wyroku. Skarżąca wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji raz kontrolowanych przez sąd administracyjny uruchomiła postępowanie nadzwyczajne w celu sprawdzenia czy decyzje nie są dotknięte wadami wymienionym w art. 156 Kpa. Wskazała jednocześnie okoliczności, które jej zdaniem kwalifikują decyzje do stwierdzenia nieważności, podając jako główny powód nieprawidłowe oznaczenie strony decyzji nakładającej karę. Adresat tej decyzji - firma A. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 29 Kpa. Jako drugą przyczynę wadliwości decyzji o nałożeniu kary pieniężnej skarżąca wskazała rażące naruszenie art. 81 Kpa. przez pozbawienie skarżącej możliwości zapoznania się z przeprowadzonym dowodem pomiaru obciążenia osi pojazdu. Kolegium w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie, utrzymując iż nie mogło stwierdzić nieważności decyzji, co do których sąd administracyjny oddalił skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrując skargi na decyzje w nich wskazane, Sąd uznał, iż zasługują one na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej są decyzje SKO w W.: 1. Decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję SKO nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] SKO w W. z dnia [...] października 2003 r. oraz 2. Decyzja Nr [...] z dnia 5 października 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję SKO nr [...] z dnia 26 kwietnia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] lipca 2003 r. o nałożeniu kary pieniężnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organ podał, iż był związany oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny w wyroku w sprawie ze skargi na decyzję SKO Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. zgodnie z którą kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem materialnym i nie narusza przepisów postępowania. Ocena ta zamknęła organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazywanych przez skarżącą. Stanowisko organu jest nieprawidłowe. Decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, były przedmiotem kontroli sądowej – wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2004 r. stał się on prawomocny dnia 9 maja 2006 r. wskutek oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA. Jak stanowi art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ustanawia zasadę, zgodnie z którą skutek orzeczenia sądu wywiera wpływ na postępowanie sądowoadministracyjne w kontrolowanej sprawie, na postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie ale również na ewentualne przyszłe postępowania administracyjne w sprawie. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdzie organ, kierując się wykładnią prawa dokonaną przez sąd w wyroku, ma ponownie rozpatrzyć sprawę. Nie można jednak powoływać się na związanie wyrokiem sądu w sprawie wtedy, kiedy stan faktyczny jest inny, niż wynika to z uzasadnienia tego wyroku. Termin "w sprawie" oznacza "konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego" (vide: Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – komentarz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis W-wa 2005 r. str. 473). W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organ I i II instancji z uwagi na skierowanie ich do podmiotu niemającego legitymacji procesowej, której to okoliczności nie powoływała w postępowaniu przed sądem administracyjnym, domagając się uchylenia tychże decyzji z uwagi przede wszystkim na naruszenie prawa materialnego. Również w skardze kasacyjnej od wyroku WSA oddalającego skargę, kierowanej do NSA, skarżąca nie podnosiła faktu naruszenia przez sąd art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. NSA, będąc na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł zatem odnieść się do mankamentu decyzji niezauważonego przez sąd. Przywołując stanowisko autorów cyt. już wyżej komentarza "NSA (...) nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji". Stwierdzić przy tym należy, że błędne jest stanowisko organu co do tego, iż NSA, biorąc pod uwagę nieważność postępowania, bada z urzędu czy postępowanie administracyjne nie jest obarczone wadami z art. 156 § 1 Kpa. bowiem wzięcie przez ten sąd pod rozwagę nieważności postępowania dotyczy wyłącznie postępowania sądowoadministracyjnego i przesłanek nieważności tego postępowania wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. ( vide: Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – komentarz, J. P. Tarno, LexisNexis wyd. 2, W-wa 2006 r. str. 401). Jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2004 r. stan faktyczny sprawy przedstawiał się tak, że przedsiębiorcą, na którego nałożono karę pieniężną było przedsiębiorstwo A., gdy tymczasem przedsiębiorcą była A. B., prowadząca działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod nazwą [...] A. (zał. Nr 1 do akt adm.). Tej okoliczności nie badał sąd i orzekał o zasadności nałożenia kary pieniężnej, badając prawidłowość zastosowanej przez organ podstawy prawnej i ustosunkowując się do zarzutów procesowych skarżącej przywołanych w skardze, wśród których nie było zarzutu nieważności postępowania z powodu wadliwego ustalenia strony tego postępowania. Zarzut nieważności postępowania został dostrzeżony przez skarżącą po uprawomocnieniu się wskazanego wyżej wyroku sądu administracyjnego, co w efekcie skutkowało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej karę i decyzji utrzymującej ją w mocy. Organ winien był odnieść się do nowego i niepodnoszonego tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym, argumentu. Tymczasem organ w decyzjach pierwszoinstancyjnych stwierdzał, iż strona w postępowaniu, choć oznaczona w sposób niepełny (k. 26 akt administracyjnych) jest zidentyfikowana wystarczająco jasno, uznał więc, że decyzja była skierowana do A. B., co wyklucza zarzut zaadresowania rozstrzygnięcia do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Orzekając jako organ II instancji, SKO utrzymało w mocy zaskarżone decyzje, podtrzymując argumentację zawartą w decyzjach kontrolowanych także co do związania organu wyrokiem WSA oddalającym skargę na decyzję SKO z dnia [...] października 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich o nałożeniu kary pieniężnej. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę nie jest do utrzymania, z punktu widzenia organu wymiaru sprawiedliwości, sprawującego kontrolę legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, stan w którym z uwagi na niedostrzeżenie przez sąd administracyjny I instancji wady decyzji dyskwalifikującej ten akt i niemożność odniesienia się do tego błędu przez NSA, pozostanie ona w obiegu prawnym. Jak wynika z akt sprawy zarówno decyzja I instancji o nałożeniu kary, jak też decyzja utrzymująca ją w mocy zostały skierowane do podmiotu niezdolnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Kara nałożona została bowiem na Przedsiębiorstwo A., co jednoznacznie wynika z sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., temu podmiotowi decyzję doręczono, a decyzja organu II instancji utrzymała wadliwą decyzję w mocy, przy czym jak wynika z adnotacji umieszczonej na decyzji organu II instancji, decyzję tę doręczono [...] A. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Zgodnie z przepisem art. 29 Kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W doktrynie przyjmuje się, że jest to krąg podstawowy rodzajów podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2002, s. 226). Zamieszczone w art. 29 Kpa wyliczenie podmiotów jest wystarczające i w zasadzie krąg ten nie może być rozszerzany, chyba że istnieje ku temu wyraźne upoważnienie ustawowe. Jak wypowiedział się w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny pojęcie strony, jakim posługuje się Kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku (I SA 1326/93). Stosownie do art. 93 utd. karę pieniężną można nałożyć na wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne przedsiębiorcę. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – O swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 - dalej zwanej s.d.g.) przedsiębiorcą w rozumieniu niniejszej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Status przedsiębiorcy osoba fizyczna uzyskuje poprzez spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 oraz art. 2 wyżej cytowanej ustawy. Jednakże niezbędne jest również spełnienie wymogu formalnego, czyli uzyskanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. "To wpis kreuje ten podmiot - bez niego byt przedsiębiorcy pozostaje w zasadzie bez znaczenia prawnego" (patrz. T. Szanciło Przegląd Prawa Handlowego 2005/3/4 – t,.2). W rozpatrywanej sprawie przedsiębiorcą jest A. B., nie jak to ustalił organ w postępowaniu administracyjnym, a czego nie podważył sąd administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2004 r. przedsiębiorstwo A., będące firmą pod którą A. B. prowadzi działalność gospodarczą. Na tym tle decyzje, w których ustala się [...] A. przedsiębiorcą zajmującym się transportem drogowym i w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa, nakłada się na tak ustalonego przedsiębiorcę karę pieniężną, jest wadą skutkującą nieważnością decyzji. W sytuacji więc, w której okoliczność faktyczna nie została prawidłowo ustalona, nieuprawnione jest twierdzenie, że fakt kontroli sądowej decyzji w sprawie z tak nieprawidłowo ustalonym stanem faktycznym, nie pozwala organowi, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, uczynić to, jeśli ustali, że wskazywane przez stronę naruszenie miało istotnie miejsce. Podkreślenia wymaga, że stwierdzone naruszenie ma szczególną wagę, bo w istocie nie tylko stwierdza byt prawny podmiotu, który takiej cechy nie posiada ale dodatkowo stwarza sytuację, w której wykonanie decyzji jest niemożliwe. Jak wypowiedział się w wyroku z dnia 17 września 1997 r. NSA (sygn. akt III SA 1425/96) o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej, co do rażącego naruszenia decyzjami, których stwierdzenia nieważności domagała się, przepisu art. 81 Kpa. Należy jednak dodać, że stanowisko organu zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa można mówić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa materialnego jest nieprawidłowe; w szeregu orzeczeń NSA odnoszących się do rażącego naruszenia prawa wskazuje się jednoznacznie, iż obciążone tą wadą decyzje rażąco naruszają prawo procesowe (vide: wyrok NSA z 29 marca 1984 r., SA/Wa 33/84, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2002 r. III SA 2643/01). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje, zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji wymienionych w pkt 3 sentencji. O niewykonalności decyzji, o których mowa w pkt 1, 2 i sentencji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.