VI SA/Wa 1965/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za czynności administracyjne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz W. S. kwotę 791 (siedemset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 7 ust. l i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, póz. 1371 ze zm.) w związku z § 2 ust. 4 oraz § 3 i § 4 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 kwietnia 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz za egzaminowanie i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. Nr 82, póz. 759), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku przedsiębiorcy W. S. – [...] Usługi Transportowe z siedzibą w [...] w przedmiocie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 roku o udzieleniu licencji przewozowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy o numerze licencji [...], na dowód czego wydano blankiet licencji o numerze [...] i wypisu z licencji o numerze blankietu [...] i pobraniu opłat z tego tytułu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Infrastruktury ustalił, że dnia [...] kwietnia 2004 roku skarżący złożył wniosek udzielenie licencji przewozowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, który został zarejestrowany w Biurze Obsługi Transportu Międzynarodowego pod numerem dziennika [...]. W dniu [...] kwietnia 2004 roku Minister Infrastruktury wystawił licencję przewozową o numerze [...] i numerze blankietu [...] i wypis z licencji o numerze blankietu [...]. Licencję przewozową z dnia [...] kwietnia 2004 r. doręczono stronie dnia 3 czerwca 2004 roku. Termin ważności licencji i wypisów z licencji został określony od [...] maja 2004 roku do [...] kwietnia 2009 roku, czyli na lat 5. Za udzielenie licencji została pobrana opłata w wysokości 9.990,00 złotych. Minister Infrastruktury wskazał, że dnia 17 czerwca 2004 roku skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem licencji przewozowej o numerze [...] i pobraniem z tego tytułu opłaty. W uzasadnieniu wskazano, iż opłatę za czynności administracyjne pobiera się za udzielenie licencji tak, iż nie jest ona związana z jej doręczeniem. Zdaniem strony skarżącej, organy administracji publicznej wydają decyzję w oparciu o stan prawny istniejący w dniu rozstrzygnięcia sprawy tj. w dniu daty wydania decyzji. Tym samym, skoro w dniu udzielenia licencji obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie określania wysokości opłat za czynności administracyjne związane z udzielaniem i wydawaniem uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób i rzeczy oraz za egzaminowanie i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1685), opłata za udzielenie licencji winna zostać naliczona i pobrana zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wystawienia licencji. Ponadto strona skarżąca podniosła, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 kwietnia 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywanie transportu drogowego (...) (Dz. U. Nr 82, poz. 759) ustalające wyższą opłatę za udzielenie licencji weszło w życie 11 maja 2004r., a w swoich przepisach przejściowych i końcowych nie zawiera normy nakazującej obejmowanie stanu faktycznego powstałego przed dniem wejścia w życie tegoż rozporządzenia. W mniemaniu strony oznacza to, iż opłata ww. rozporządzenia nie mogła dotyczyć licencji już udzielonej. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o zwrot nadpłaty w wysokości 4.440, 00 złotych. Minister Infrastruktury nie uznał argumentów strony przedstawionych w odwołaniu i wskazał, że opłata za udzielenie przedmiotowej licencji została naliczona i pobrana w wysokości 9.990, 00 zł. zgodnie z § 2 ust. 4 oraz § 3 i § 4 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 kwietnia 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz za egzaminowanie i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. Nr 82, póz. 759), które obowiązywało w momencie jej udzielenia. Zdaniem Ministra Infrastruktury rozporządzenie o którym mowa wyżej było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie określenia wysokości opłat za czynności administracyjne związane z udzielaniem i wydawaniem uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób i rzeczy oraz za egzaminowanie i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1685 oraz z 2003 roku Nr 206, poz. 2002), które na podstawie art. 8 ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 211, poz. 2050) straciło moc z dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia. Wobec powyższego zdaniem Ministra Infrastruktury nie można więc pobrać opłaty na podstawie nieobowiązujących przepisów. Minister Infrastruktury wskazał, że przepisy powołanych wyżej rozporządzeń, zarówno "nowego" jak i "starego", stanowią, iż opłatę pobiera się za udzielenie licencji. Licencja udzielana jest w drodze decyzji administracyjnej, a skutek w postaci udzielenia licencji powstaje w momencie doręczenia decyzji stronie. Zdaniem Ministra Infrastruktury dopiero w momencie doręczenia decyzja wchodzi do obrotu prawnego i kreuje określone prawa i obowiązki dla strony. Nie ma więc zdaniem Ministra Infrastruktury znaczenia wystawienie-wydrukowanie licencji w dniu obowiązywania poprzedniego rozporządzenia o opłatach gdyż licencja-decyzja administracyjna nie doręczona, nie wywołuje skutków prawnych. Wskazując na powyższe Minister Infrastruktury powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 26 marca 2001 roku (sygn. akt V S.A. 90/00, LEX nr 51328). Podniósł, że w uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że "decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia)." Minister Infrastruktury podniósł, że w przepisach "nowego" rozporządzenia brak jest przepisów przechodnich co do postępowań będących w toku, w momencie zmiany przepisów regulujących wysokości opłat a to oznacza, że znajduje tu zastosowanie reguła bezpośredniego działania prawa nowego, a więc do licencji wydanych (doręczonych) po dniu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 9 kwietnia 2004r. stosuje się przepisy tego aktu prawnego, niezależnie od faktu złożenia wniosku o udzielenie licencji w dniu obowiązywania "starego" rozporządzenia o opłatach z dnia 14 grudnia 2001r. (Dz. U. Nr 150, póz. 1685). Powołując się na powyższe Minister Infrastruktury stwierdził, iż dla określenia stawki opłaty w niniejszej sprawie decydująca była data doręczenia decyzji stronie, tj. 3 czerwca 2004 roku. W dacie tej obowiązywało "nowe" rozporządzenie i opłatę należało ustalić zgodnie z jego przepisami. W ocenie Ministra Infrastruktury brak jest podstaw prawnych do zwrotu żądanej kwoty w wysokości 4.440,00 złotych. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. wniosła strona skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r., w części dotyczącej wysokości opłaty od udzielonej licencji tj. kwoty 4.400 zł jako niezgodnej z prawem, rozpoznanie sprawy w postępowaniu mediacyjnym, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Skarżąca podnosiła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie określenia wysokości opłat za czynności administracyjne związane z udzielaniem i wydawaniem uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób i rzeczy oraz za egzaminowanie i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1685 oraz z 2003 r. Nr 206, poz. 2002) w zakresie wysokości opłaty od udzielenia licencji oraz opłaty od wypisu z licencji. Ponadto podniosła naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie art.6 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie art. 7, 8 oraz 9 kpa tj. naruszenie wyrażonych w tych przepisach zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2004 r. złożył wniosek o wydanie mu licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy W dniu [...] kwietnia 2004 r. pracownik działający w imieniu Ministra podpisał się pod licencją uprawniająca skarżącego do wykonywania zarobkowego transportu. W ocenie skarżącego zgodnie z art. 6 kpa w zw. z art. 107 § l kpa, organ administracji publicznej wydaje decyzje w oparciu o brzmienie przepisów istniejących w dniu jej sporządzenia. W dacie podpisania licencji obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie określenia wysokości opłat za czynności administracyjne związane z udzielaniem i wydawaniem uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób i rzeczy oraz za egzaminowanie, i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1685 oraz z 2003 r. Nr 206, poz. 2002), które przewidywało opłatę za udzielenie licencji w wysokości 5.000 zł. to w takiej też wysokości winien organ pobrać stosowaną opłatę, a nie w wysokości 9.000 zł. Z kolei nowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz za egzaminowanie i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych ( Dz. U. Z 2004 r., nr 82, póz. 759 ) weszło w życie z dniem 11 maja 2004 r. Tym samym błędnie organ przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nowe rozporządzenie "obowiązywało w momencie jej udzielania [licencji]". Skarżący zarzucił również błędną interpretację art. 110 kpa. W ocenie skarżącego w sprawie nie chodzi o związanie organu decyzją i o przepis art. 110 kpa. Przepis ten zdaniem skarżącego odnosi się do sytuacji prawnej organu powstałej po doręczeniu decyzji, a nie sytuacji Strony postępowania. W całej sprawie chodzi bowiem o ustalenie treści normy prawnej, którą organ winien był przyjąć jako obowiązującą w dniu załatwienia sprawy, a chwilą tą jest - co nie jest kwestionowane przez stronę przeciwną - dzień sporządzenia licencji (data wydania). Moment skuteczności decyzji w niniejszej sprawie jest rzeczą wtórną, bo data odbioru licencji oznacza tylko tyle, że "uprawnienie" skarżącego do prowadzenia działalności przewozowej rozpoczęło swój bieg z dniem [...] czerwca 2004 r., ale nie oznacza to, że organ miał przyjąć przy wydawaniu decyzji inny stan prawny niż ten obowiązujący w dniu podpisania licencji. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, iż opłatę za czynności pobiera się od "udzielenia licencji" i z tego powodu, nie jest ona związana z doręczeniem decyzji. Tym bardziej, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktur ustalające wyższą opłatę za udzielenie licencji weszło w życie z dniem 11 maja 2004 r., a swoich przepisach przejściowych i końcowych nie zawiera normy nakazującej obejmowaniem stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia w życie tegoż rozporządzenia. Powyższe oznacza, iż opłata wprowadzona w/w rozporządzeniem nie mogła obejmować ( dotyczyć) licencji już udzielonej. Odmienne stanowisko prowadziłaby do naruszenia zasady przyjętej w art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2000 r., nr 62, poz. 718 ze zm.) o nie działaniu prawa wstecz i de facto stanowiłoby złamanie zakazu nadawania mocy wstecznej przepisom zawartych w aktach normatywnych. Skarżący podkreślił, że był uprawniony do odbioru licencji dnia [...] kwietnia 2004 r., a z uwagi na okresowych charakter licencji, okres jej ważności rozpoczął swój bieg [...] maja 2004r. Od tego też dnia przewoźnik ( po odebraniu licencji) mógł korzystać z uprawnienia do wykonywania przewozu zarobkowego. Oznacza to również, iż działanie organu spowodowało wydanie licencji po dniu [...] maja 2004 r., bowiem organ nie wysiała do skarżącego żadnej informacji o możliwości jej odbioru. Organ - już po wydaniu licencji - ograniczał się jedynie do poinformowania skarżącego, iż ma czekać, aż w internecie będzie umieszczona informacja o możliwości odbioru licencji. Wskazał, że wniosek o udzielenie licencji złożył już w dniu [...] kwietnia2004 r. i mógł liczyć iż jego sprawa rozpoznana zostanie z uwzględnieniem wysokości opłat w dniu złożenia wniosku albo co najmniej w dniu jej wydania. Podniósł, że w ostateczności sprawa miała zostać załatwiona w terminie miesięcznym ale ten termin został przekroczony co skutkowało pobraniem wyższej opłaty. Wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdzie zasada ochrony praw nabytych, a także zasada zaufania obywateli do organów państwowych oraz uwzględniania słusznego interesu strony. W powyższym zakresie strona przeciwna złamała również zasadę informowania o wszystkich okolicznościach istotnych dla sprawy bowiem Minister Infrastruktury podpisał nowe rozporządzenie już w dniu 9 kwietnia 2004r. a przeciąganie sprawy przez organ naraziło skarżącego na poniesienie wyższych opłat. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. W ocenie organu zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie porządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie określenia wysokości opłat za czynności administracyjne związane z udzielaniem i wydawaniem uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób i rzeczy oraz za egzaminowanie i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych, uznał za chybiony. Wskazał, że podstawę materialnoprawną pobrania opłaty za udzielenie licencji stanowi przepis art. 4l ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r o transporcie drogowym ( tekst jednolity Dz.U z 2004 r., nr 204, poz. 2088) oraz przepisy wydanego na podstawie art. 47 ust. l tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz za egzaminowanie i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych. Podniósł, iż zarówno przepisy powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego w sposób jednoznaczny stanowią, iż opłatę pobiera się za udzielenie licencji. Zdaniem Ministra Infrastruktury skutek prawny w postaci udzielenia licencji powstaje w momencie doręczenia decyzji stronie. W tym momencie decyzja wchodzi do obrotu prawnego i kreuje dla strony i organu administracji określone prawa i obowiązki. Wobec powyższego stwierdził, iż zasadnie opłata za udzielenie licencji została w niniejszej sprawie naliczona i pobrana w wysokości 9.990 zł., zgodnie z obowiązującym w dacie udzielenia stronie licencji rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 9 kwietnia 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz za egzaminowanie i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych. Minister Infrastruktury za bezzasadny uznał zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisu art. 110 k.p.a. oraz niezastosowania przepisów art. 6,7,8,i 9 k.p.a. Powoływany przez stronę przepis art.110 k.p.a. aczkolwiek literalnie odnosi się do organu administracji państwowej określając moment związania organu wydaną przez siebie decyzją z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia stronie, to w istocie swej potwierdza tezę, zgodnie z którą decyzja sporządzona ale nie doręczona nie załatwia sprawy administracyjnej, nie wywołuje skutków prawnych gdyż nie wiąże ani organu ani strony. Ustosunkowując się do zarzutu strony w przedmiocie przekroczenia przez organ miesięcznego terminu do załatwienia sprawy - wniosek o udzielenie licencji został złożony w dniu [...] kwietnia 2004r. , licencja została udzielona stronie w dniu [...] czerwca 2004r, wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 14 listopada 2003r.o zmianie ustawy o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 211 poz. 2050), Minister właściwy do spraw transportu -Minister Infrastruktury wydaje licencje wspólnotową w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W tym stanie rzeczy zdaniem organu licencja została udzielona stronie z zachowaniem ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy ale z powodów innych niż opisane w skardze.. Organ przyjął że pismo skarżącego określone omyłkowo co do daty jako pismo z dnia 17 czerwca 2004 roku a powinno być z dnia 11 czerwca 2004 roku jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem licencji przewozowej o numerze [...]i pobraniem z tego tytułu opłaty. Powołane pismo z dnia 11 czerwca 2004 roku jest w istocie wnioskiem o zwrot części opłaty od udzielonej licencji. Organ błędnie uznał za zasadne prowadzenie sprawy rozpatrzenie zakończonej wydaniem licencji przewozowej o numerze [...] i pobraniem z tego tytułu opłaty w sytuacji gdy licencja przewozowa będąc decyzją administracyjną nie określała wysokości opłaty a wysokość ta ustalona była przepisami powszechnie obowiązującymi. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O tym, jaki charakter ma wniesione pismo strony, decyduje strona. Jeżeli treść pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że stosownie do art. 9 k.p.a., wymieniony organ ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień. W świetle powyższych zasad czynności organu orzekającego w sprawie, podjęte po złożeniu przez skarżącego pisma "zakwalifikowanego" przez ten organ jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, budzą zasadnicze zastrzeżenia. Przytoczona na wstępie treść tego pisma wydaje się wyraźnie wskazywać, iż skarżący zwraca się o zwrot części opłaty od udzielonej licencji. Wprawdzie należy zauważyć, że wspomniane pismo zawiera także wywody charakterystyczne dla wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże nie mogą one pozbawiać pisma charakteru wniosku o zwrot części opłaty od udzielonej licencji. Jeżeli organ orzekający miał wątpliwości co do charakteru wspomnianego pisma, a w szczególności co do tego, czy stanowi ono taką prośbę, to obowiązkiem tego organu było zwrócenie się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania. Odstąpienie od tej czynności stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie w podanym wyżej trybie, iż pismo to stanowi wniosek o zwrot części opłaty od udzielonej licencji wymagałoby następnie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy podane przez skarżącego przyczyny istotnie mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w żądanym zakresie. Ewentualne kolejne czynności organu orzekającego powinny obejmować ustalenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki "zwrotu" i jaki charakter prawny ma opłata opisana ww. cytowanych przepisach rozporządzenia . Taki tok postępowania nakazuje zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa, a także, wynikający z art. 9 kpa, obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia i prowadzenie postępowania w opisanym wyżej kierunku oraz odstąpienie od podjęcia wskazanych wyżej czynności przed dokonaniem wspomnianych wyżej ustaleń stanowiło naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zaskarżona decyzja nie może się ostać, gdyż dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja wydana została z naruszeniem art. 127 § 1 kpa. Stosownie do brzmienia ww. przepisu "od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (...)". Tak więc postępowanie odwoławcze nigdy nie może być wszczęte z urzędu, lecz wyłącznie wtedy, kiedy uprawniony podmiot wniesie odwołanie. Legitymację do wniesienia odwołania - jak to wynika z cytowanego wyżej art. 127 § 1 kpa - ma jedynie strona. Strona jak wskazano wyżej nie kwestionowała pozytywnej dla niej decyzji i z tego powodu organ nie był władny do przeprowadzenia postępowania w takim zakresie a bezpodstawne wszczęcie postępowania odwoławczego i wydanie decyzji II instancyjnej - stanowi rażące naruszenie art. 127 § 1 kpa. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełnia wspomniana wyżej decyzja administracyjna. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.