VI SA/Wa 1966/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Szczepan Borowski Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2022 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "organ" lub "GITD") pismem z dnia [...] października 2022 roku, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm., dalej w skrócie także jako "k.p.a."), zawiadomił [...] Spółka z o. o. z siedzibą w P. (dalej też jako "skarżąca", "spółka" lub "strona") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej jako "u.d.p.") w dniu [...] października 2021 r. w trakcie przejazdu pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...], odcinkiem drogi krajowej nr [...] Z. (granica państwowa) - węzeł M., o godzinie 110. Skarżąca w odpowiedzi wyjaśniła, że obsługą urządzeń oraz rejestracją pojazdów zajmowała się firma zewnętrzna T. a strona nie była świadoma, że urządzenie nie działało poprawnie. Strona wniosła o możliwość wniesienia zaległej opłaty elektronicznej, a także powołała się na stanowisko Sekretarza Stanu Szefa KAS w Ministerstwie Finansów M. R. z 2 października 2021 r., w myśl którego "kontrole prawidłowości uiszczania opłat w początkowym okresie działania systemu e-Toll, które od 1 października będą przeprowadzane przez inspektorów GITD oraz służbę Celno- Skarbową będą odbywać się w oparciu przede wszystkim o działania prewencyjne, których podstawowym elementem będzie pouczanie, a nie karanie uczestnika realizowanego przewozu. Tym samym w sprawach, dla których ustawa przewiduje nakładanie mandatów na kierujących stosowane będą pouczenia. Natomiast w sprawach kar pieniężnych nakładanych przez GITD, z wyłączeniem braku rejestracji w e-toll, w pierwszej kolejności inspektorzy skorzystają z przewidzianej w przepisach prawa instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej." Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 roku o numerze [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13l ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2539) a także art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 728 ze zm., zwanej dalej "u.t.d."), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości jednego tysiąca pięciuset złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Wskutek rozpoznania złożonego przez Spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2022 r. Organ podkreślił, że w dniu [...]października 2021 r. nie odnotowano na koncie użytkownika (skarżącej) żadnej transakcji poboru opłaty elektronicznej dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. Organ ustalił, iż pojazd o ww. numerze rejestracyjnym został zarejestrowany w systemie e-TOLL w dniu [...] września 2021 r. Jednakże utworzenie relacji urządzenia biznesowego nastąpiło dopiero w dniu 2 listopada 2021 roku a więc po przedmiotowym naruszeniu. Uniemożliwiło to pobranie należnej opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd w dniu [...] października 2021 r. Naruszenie to nie było zatem wynikiem nieprawidłowego działania systemu e-TOLL. Gdyby strona powiązała urządzenie z pojazdem przed wjazdem na drogę płatną, to opłaty za przejazdy byłyby wnoszone. Nadto, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zwalnia strony z odpowiedzialności za popełnione naruszenie okoliczność, iż zleciła rejestrację zewnętrznemu podmiotowi. To bowiem strona, jako użytkownik systemu, powinna znać zasady uiszczania opłaty elektronicznej w systemie e-TOLL i zdawać sobie sprawę z konieczności zarejestrowania pojazdu w Elektronicznym Systemie Poboru Opłat KAS (SPOE-KAS). We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2024 roku, spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13n ust 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, mimo iż od dnia popełnienia naruszenia do dnia doręczenia stronie decyzji o wszczęciu postępowania minęło 9 miesięcy, tak więc w niniejszej sprawie zachodzi ujemna przesłanka procesowa blokująca dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a w przypadku jego uruchomienia, mimo upływu terminu, obligująca do umorzenia postępowania, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania oraz zasady pewności prawa poprzez stosowanie działań kontrolnych związanych z prawidłowością uiszczania opłat w początkowym okresie działania systemu e-TOLL, przeciwnych niż te przedstawione w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 30 września 2021 r., tj. poprzez nakładanie kar administracyjnych, podczas gdy, według wytycznych Ministerstwa Finansów, komunikowanych opinii publicznej i tworzących pewną ekspektatywę wobec sposobu działania organów administracji publicznej wobec obywateli RP, organ winien był odstąpić od wymierzenia kary, 2) art. 189f § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zbadania przez organ, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, w sytuacji, gdy wysokość kary w sposób niewspółmierny odbiega od wartości opłaty elektronicznej. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie od GITD na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a.") Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie GITD dopuścił się naruszenia art. 13n u.d.p. I tak zgodnie z zacytowanym powyżej przepisem art. 13n u.d.p.: "1. Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy. 2. Wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, w okresie określonym w ust. 1, wstrzymuje bieg przedawnienia naruszenia, w sprawie którego wszczęto postępowanie". Podkreślenia wymaga, że art. 13n u.d.p. oznacza utratę kompetencji Głównego Inspektora Transportu Drogowego do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (zob. także Ł. Sadkowski, Kary pieniężne w świetle ustawy o drogach publicznych po nowelizacji KPA, Warszawa 2017). Mając więc na uwadze, iż do wskazywanego przez organ naruszenia prawa przez Stronę doszło w dniu [...] października 2021 roku, 9-miesięczny termin przedawnienia wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, upłynął w dniu 9 lipca 2022 roku. W realiach niniejszej sprawy natomiast Główny Inspektor Transportu Drogowego, nałożył na Spółkę karę pieniężną na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w wyniku postępowania wszczętego już po upływie terminu statuowanego w art. 13n ust. 1 u.d.p., tj. w dniu 18 października 2022 roku. Na ten dzień datowane jest bowiem pismo, które Główny Inspektor Transportu Drogowego wystosował do spółki, zawiadamiając ją, że wszczyna postępowanie w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 u.d.p., które miało miejsce w dniu [...] października 2021 r. w trakcie przejazdu pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...], odcinkiem drogi krajowej nr [...] Z. (granica państwowa) - węzeł M., o godzinie 110. W tym dniu, tj. [...] października 2022 roku, niewątpliwie został już zatem przekroczony termin, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p., co oznacza, że organ nie mógł dalej prowadzić wadliwego, bo zbyt późno wszczętego z urzędu postępowania w tym przedmiocie. W zaistniałej sytuacji, z uwagi na brak skutecznego wszczęcia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w terminie w wynikającym z brzmienia art. 13n ust. 1 u.d.p., postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w trakcie przejazdu w dniu [...] października 2021 roku, niedopuszczalnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej z tego tytułu. Natomiast pozostałe zarzuty skargi, zdaniem Sądu, nie są zasadne. Przede wszystkim, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości, że kontrolowany pojazd został zarejestrowany w SPOE KAS, jednakże z aktywnym kontem użytkownika nie powiązano urządzenia umożliwiającego uiszczanie opłaty elektronicznej. Urządzenie zostało połączone z ww. pojazdem i aktywowane w dniu 2 listopada 2021 r., czyli po odnotowanym w dniu [...] października 2021 roku naruszeniu i dlatego posiadaczowi pojazdu została wymierzona kara pieniężna. Przyczyną poboru opłaty elektronicznej za zarejestrowany przejazd był nieprawidłowo przeprowadzony przez skarżącą proces rejestracji pojazdu. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył przy tym ani art. 7 ani art. 8 k.p.a., we wskazany przez skarżącą sposób. Sąd nie podziela poglądu skarżącej, jakoby stanowisko Ministra Finansów z dnia 30 września 2021 r. stanowiło generalne zwolnienie użytkowników dróg z obowiązku dołożenia należytej staranności w przygotowaniu pojazdów do warunków działania nowego systemu e-Toll. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że stwierdzone naruszenie było skutkiem niezakończonego procesu rejestracji pojazdu, a nie wadliwie działającego systemu. Nie sposób zatem oczekiwać, że organ mógłby odstąpić od nałożenia kary na podstawie powołanych przez skarżącą wytycznych Ministerstwa Finansów. Należy jednocześnie zgodzić się z organem, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od ukarania skarżącej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że jeżeli strona uchybiła podstawowemu obowiązkowi w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, jakim było zarejestrowanie kontrolowanego pojazdu w Elektronicznym Systemie Poboru Opłat KAS, to w żadnym razie nie można mówić o znikomej szkodliwości czynu w rozumieniu art. 189f § 1 k.p.a. Podniesioną w skardze i odwołaniu argumentację na temat nieuiszczania opłaty należy postrzegać w kategoriach braku należytej staranności w przygotowaniu się skarżącej do przejazdu - a szerzej w rozpoznaniu faktycznej i prawnej przestrzeni prowadzonej działalności wykonywania działalności - a nie jako okoliczność usprawiedliwiającą naruszenie ww. obowiązku, czy też prowadzącą do uznania wagi naruszenia za znikomą, skoro obowiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z drogi publicznej. Reasumując, organ prawidłowo zatem uznał, że doszło do naruszenia polegającego na nieuiszczeniu przez skarżącą należnej opłaty elektronicznej, jednakże z uwagi ziszczenie się przesłanki z art. 13n u.d.p., zarówno zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2024 r., jak i utrzymaną nią w mocy wcześniejszą decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2022 r., należało, jako wadliwe, uchylić. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro przedawnieniu uległo prawo orzekania przez organ w przedmiocie kary pieniężnej, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie to należało umorzyć (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (punkt 3 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych, stanowiącą równowartość wpisu sądowego od skargi.