VI SA/Wa 1969/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku rejestracji transakcji oddala skargę Zaskarżoną decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] marca 2012 r. nakładającą na T. S.A. z siedzibą w W. - skarżącą w niniejszej sprawie, karę pieniężną wysokości 625000 zł za niedopełnienie obowiązku rejestracji transakcji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komisja Nadzoru Finansowego pismem z dnia [...] maja 2011 r. poinformowała Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (GIIF) o wynikach kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2010 r., Nr 46, poz. 276 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy) w T. S.A. z siedzibą w W. Kontrolą objęto okres od dnia 22 kwietnia 2010 r. do dnia 26 kwietnia 2011 r. Kontrolerzy Komisji Nadzoru Finansowego stwierdzili nieprawidłowość polegającą na nie zarejestrowaniu i nie przekazaniu przez skarżącą Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej transakcji dokonywanych w imieniu klientów na rynku OTC (kontraktów opcyjnych bądź CFD, w których D. był drugą stroną transakcji) podlegających obowiązkowi rejestracji na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. Generalny Inspektor Informacji Finansowej postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji lub przechowywania przez wymagany okres rejestru tych transakcji lub dokumentów dotyczących tej transakcji. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Generalny Inspektor Informacji Finansowej na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w związku z art. 34c ust. 5 oraz art. 8 ust. 1, art. 34a pkt 1 oraz art. 34c ust. 1 i 2, w związku z art. 21 ust. 3 pkt 2 i ust. 3a ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 625000 zł za niedopełnienie obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji lub przechowywania przez wymagany okres rejestru tych transakcji lub dokumentów dotyczących tej transakcji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca prowadzi działalność maklerską od 2005 r. polegającą na: - przyjmowaniu i przekazywaniu zleceń nabycia lub zbycia instrumentów finansowych, - wykonywaniu zleceń nabycia lub zbycia instrumentów finansowych na rachunek dającego zlecenie, - nabywaniu lub zbywaniu na własny rachunek instrumentów finansowych, - przechowywaniu i rejestrowaniu zmian stanu posiadania instrumentów finansowych, w tym prowadzeniu rachunków papierów wartościowych oraz prowadzeniu rachunków pieniężnych, - wymianie walutowej, w przypadku, gdy jest to związane z działalnością maklerską. W okresie objętym kontrolą tj. od 22 kwietnia 2010 r. do 26 kwietnia 2011 r. skarżąca nie zarejestrowała i nie przesyłała informacji na temat 1849 transakcji dotyczących pozycji otwieranych i zamykanych na kontraktach CFD i opcjach. Samo stwierdzenie, że instytucja obowiązana naruszyła przedmiotowy obowiązek, przesądza o konieczności nałożenia kary pieniężnej, a okoliczność, iż niedopełnienie obowiązku nastąpiło z powodu błędnego przekonania, że tego typu transakcje nie podlegają rejestracji oraz, że nie mogło narazić Skarbu Państwa na jakiekolwiek niebezpieczeństwo lub uszczerbek, pozostaje bez znaczenia. Ustalając wysokości kary organ ma prawo uwzględnić jedynie rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe, w związku z czym nie może badać okoliczności, z powodu których instytucja obowiązana dopuściła się naruszeń przepisów ustawy oraz okoliczności wskazujących na to, czy Skarb Państwa narażony został na niebezpieczeństwo lub uszczerbek. Organ wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. z prośbą o udostępnienie informacji dotyczących zeznań o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) przez skarżącą w roku podatkowym 2009 i 2010. Nadesłane dokumenty wskazują, iż skarżąca osiągnęła w latach 2009-2010 średni roczny dochód na poziomie ponad 54.000.000 zł. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż naruszenie dotyczyło ponad 1800 transakcji i miało miejsce w całym okresie objętym kontrolą oraz zważywszy na bardzo dobrą sytuacje finansową skarżącej i dobrą ocenę dotychczasowej jej działalności, postanowił nie wymierzać jej kary finansowej w maksymalnej wysokości a ustalić ją na poziomie 625000 zł, co stanowi niewiele ponad 1,15% dochodu spółki po opodatkowaniu z lat 2009 i 2010. Organ podkreślił, że nałożona kara ma stanowić aspekt edukacyjny i wychowawczy oraz zapobiec podobnym naruszeniom w przyszłości. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Odnosząc się do protokołu pokontrolnego wskazała, że wprawdzie organ w treści zaskarżonej decyzji ocenił ten dowód, ale ocena ta została dokonana powierzchownie, a wyniki tej oceny są odmienne od tych jakie w ocenie skarżącej są słuszne. Zdaniem skarżącej, protokół kontrolny wskazuje, że przedmiotem badania w 2007 r. był m.in. zakres przedmiotowy transakcji jakie spółka rejestruje, wynika to z treści samego protokołu jak i załączników. Na potwierdzenie skarżąca przytoczyła treść wyjaśnień członka zarządu skarżącej z dnia [...] lipca 2007 r. W opinii skarżącej dowód w postaci Protokołu wraz załącznikami wyraźnie wskazuje na rzeczywisty zakres kontroli jaka miała miejsce w 2007 roku i nie jest to zakres na jaki wskazano w zaskarżonej decyzji tj. odnoszący się do sposobu wypełniania poszczególnych pól rejestru, a nie jego zawartości merytorycznej tj. jakie transakcje przeprowadzane przez spółkę są czy też powinny być rejestrowane. Protokół w niniejszej sprawie ma kluczowe znaczenie z tego względu, że jest dokumentem funkcjonującym w obrocie prawnym i posiada moc prawną, a w zaskarżonej decyzji poddano go jedynie powierzchownej, lakonicznej ocenie. Zdaniem skarżącej treść protokołu nie może być przez organ interpretowana dowolnie i wybiórczo, w szczególności gdy pochodzi od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, a jego treść działa na korzyść kontrolowanej instytucji. Skarżąca podkreśliła, że w okresie objętym kontrolą faktycznie zarejestrowała i nie przekazała do GIIF informacji o 1849 transakcjach, ale zarejestrowała i przekazała w tym samym okresie informacje o 56838 transakcjach. Oznacza to, że ilość nie zarejestrowanych i nie przekazanych informacji o transakcjach wynosi 3,15% całości. Skarżąca stwierdziła, że jeśli dokonywała naruszenia opisanego w art. 34a pkt 1 ustawy, to zakres tego naruszenia był minimalny, bo w okresie badanym wynosił 3,15% wszystkich transakcji, zaś w całym okresie działalności T. 5,35% wszystkich transakcji. Ponadto skarżąca zachowała pełną wiedzę o każdej dokonanej transakcji, bowiem transakcja taka była zarejestrowaną w jej systemie i stąd możliwe było odtworzenie każdej pojedynczej transakcji. Gdyby takie odtworzenie transakcji nie było możliwe, wówczas organ nie otrzymałby żądanych informacji, mimo wszczęcia i prowadzenia kontroli. Zdaniem skarżącej wymierzona kara pieniężna została opartą wyłącznie na jednej przesłance tj. możliwościach finansowych instytucji zobowiązanej i jest karą o charakterze wyłącznie fiskalnym, wiec powinna zostać anulowana bądź zmniejszona. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w związku z art. 34c ust. 5 oraz art. 8 ust. 1, art. 34a pkt 1, art. 34c ust. 1 i ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, w związku z art. 21 ust. 3 pkt 2 i ust. 3a ustawy, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy określono grupę podmiotów tzw. instytucje obowiązane na które nałożono szereg obowiązków w zakresie realizacji postanowień ustawy. Do takich obowiązków, oprócz wprowadzenia procedury wewnętrznej, wyznaczenia osób odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków określonych w ustawie, dopełnienia obowiązku szkoleń dla pracowników realizujących zadania związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w instytucji obowiązanej, prowadzenia bieżącej analizy transakcji, dokonywania analizy oceny ryzyka, stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, należy także rejestrowanie i raportowanie do GIIF transakcji, których równowartość przekracza 15 000 euro. Obowiązek ten ma charakter bezwzględny w tym znaczeniu, że jeżeli instytucja zobowiązana przeprowadziła transakcję i kwota transakcji wynosiła ponad 15000 euro, czyli osiągnęła tzw. wartość ponadprogową, to transakcja ta winna być bezwzględnie zarejestrowana. Organ podkreślił, że ustawodawca przy transakcjach ponadprogowych nie nałożył na instytucje obowiązane dodatkowego obowiązku oceniania, czy daną transakcję (ze wzglądu na to, że jest podejrzana) należy zarejestrować i przesłać do GIIF. Przy tej kategorii transakcji wystarczy stwierdzenie, że jest ona ponadprogowa. Organ wskazał, że z uwagi na brak delegacji ustawowej, nie wydano żadnego aktu wykonawczego który zawierałby taryfikator określający zasady wartościowania popełnionych naruszeń. Orzeczona kara winna stanowić dolegliwość dla instytucji obowiązanej, a skarżąca osiąga bardzo dobre wyniki finansowe. Ponadto odpowiedzialność skarżącej za nieprzestrzeganie przepisów ustawy ma charakter administracyjny, a nie jak twierdzi skarżąca prawno - karny. Nałożenie kary pieniężnej za niezarejestrowanie transakcji ponadprogowej wynika wprost z ustawy i nie jest przejawem nadmiernego formalizmu organu. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja Ministra Finansów jak i poprzedzająca ją decyzja Generalnego Inspektora została wydana bez rozważenia całego materiału dowodowego, a zwłaszcza Protokołu z kontroli Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, która miała miejsce w 2007 roku. Ta kontrola GIIF dotyczyła przestrzegania przepisów ustawy, co oznacza, że miała szeroki charakter, nieograniczony poprzez treść zlecenia kontroli. Skoro nie wskazano nierejestrowania transakcji (kontraktów opcyjnych bądź CFD, w których D. był drugą stroną transakcji) jako nieprawidłowości, to zdaniem skarżącej oznacza, że taki stan kontrolerzy uznali za prawidłowy. Skarżąca ponownie wskazała na moc dowodową Protokołu pokontrolnego. W opinii skarżącej, rejestr transakcji ponadoprogowych w kształcie jaki został zaproponowany przez GIIF nie prowadzi do realizacji celu ustawy, bowiem GIIF otrzymywał zawsze informacje o każdej wpłacie ponadprogowej zgodnie z rejestrem prowadzonym przez skarżącą. Skarżąca podkreśliła, że naruszenie ustawy, które nie powoduje żadnego niebezpieczeństwa wyprania pieniędzy, sprawia że rodzaj naruszenia jest formalny, nie powodujący żadnych skutków w sferze materialnej, mogącej rodzic skutki prawno - karne. Jej zdaniem, stwierdzone naruszenia nie spowodowały żadnych negatywnych skutków, bowiem skarżąca rejestruje każdą wypłatę środków dokonywanych przez jej klientów, zaś na wynik wewnętrznej transakcji nie ma żadnego wpływu, więc każda wewnętrzna transakcja nie może powodować "wyprania brudnych pieniędzy". Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniami organu, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż brak rejestracji jednostkowych transakcji ponadprogowych nie mógł narazić Skarbu Państwa na jakiekolwiek uszczerbek, a działanie strony nie doprowadziło w jakikolwiek sposób do nieszczelności systemu kontroli przepływu środków finansowych. Tym samym kara pieniężna została nałożona w niewłaściwej proporcji i w sposób niewspółmierny do popełnionego czynu bowiem ilość niezarejestrowanych transakcji stanowiła znikomą część innych zarejestrowanych i przekazanych do GIIF transakcji. Zdaniem skarżącej, organy zarówno I jak i II instancji w sposób niewystarczający dokonały wyjaśnienia przesłanek jakimi kierowały się przy nakładaniu kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 s 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a - Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi, bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji instytucja obowiązana, (którą, co bezsporne, w tym przypadku była skarżąca) przeprowadzająca transakcję, której równowartość przekracza 15000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję również w sytuacji, gdy jest ona przeprowadzana za pomocą więcej niż jednej operacji, których okoliczności wskazują, że są one ze sobą powiązane i zostały podzielone na operacje o mniejszej wartości z zamiarem uniknięcia obowiązku rejestracji. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż obowiązek rejestracji ma charakter bezwzględny w przypadku przeprowadzenia przez instytucję obowiązaną transakcji na kwotę wynoszącą ponad 15000 euro tj. osiągającą tzw. wartość ponadprogową. Podkreślić przy tym należy, iż ust. 3 powołanego artykułu wprowadza obowiązek rejestracji każdej transakcji bez względu na jej wartość i charakter, jeżeli okoliczności tej transakcji wskazują, że może mieć ona związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu. W świetle powyższego nie ma podstaw do przypisania instytucji obowiązanej przeprowadzającej transakcję, której kwota przekracza 15000 euro prawa do uprzedniej (przed dokonaniem rejestracji) oceny, czy jest ona transakcją podejmowaną mogącą mieć związek z praniem pieniędzy. Obowiązek rejestracji transakcji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 wiąże się bowiem wyłącznie z kwotą transakcji (ponadprogową transakcją). Powołany przepis w tym względzie jest jednoznaczny i nie wymaga przy jego wykładni odwoływania się, jak to czyni skarżąca, do celów ustawy, ani też dokonywania oceny, czy niewywiązanie się ze statuowanego w tym przepisie obowiązku utrudnia i w jakim stopniu realizację celu ustawowego. Celem powołanej ustawy jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu i jest on osiągany właśnie przez wypełnianie przez instytucję obowiązaną tych obowiązków, które w powołanej ustawie zostały określone w tym obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez kontrolerów Komisji Nadzoru Finansowego obejmującej okres od 21 kwietnia 2010 r. do 26 kwietnia 2011 r. stanowiące podstawę ustaleń faktycznych w tym okresie poczynionych przez organ wskazują na to, iż w powyższym okresie skarżąca nie dopełniła obowiązku rejestracji 1849 transakcji ponadprogowych dotyczących pozycji otwieranych i zamykanych na kontraktach CFD i opcjach. Skarżąca tych ustaleń organu w istocie nie podważa wnosząc o wadliwości zaskarżonej decyzji w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej w 2007 r. ujawnionymi w protokole z tej kontroli i ich nieuwzględnieniem przez organy. Zdaniem skarżącej ta kontrola nie wykazała niezarejestrowania transakcji otwieranych powyżej na opcjach i kontraktach jako nieprawidłowości. Podnieść zatem należy, iż podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji stanowią ustalenia co do niewykonania obowiązku rejestracji w okresie od 22 kwietnia 2010 r. do 26 kwietnia 2011 r. i wyniki kontroli obejmującej ten okres przeprowadzonej u skarżącej w 2011 r. nie zaś kontroli przeprowadzonej w 2007 r. Z tego też względu organ zasadnie koncentrował się na ustaleniach wynikających z protokołu kontroli w 2011 r. Niemniej jednak w związku ze stanowiskiem i twierdzeniami skarżącej odnoszącymi się do kontroli i jej zakresu z 2007 r. organ przedstawił swoje stanowisko trafnie stwierdzając, iż w świetle protokołu kontroli brak jest podstaw do przyjęcia, iż kontroli podlegał rodzaj transakcji, jakie winny być rejestrowane i zgłaszane do GIIF. Podnieść przy tym należy, iż stosownie do art. 34a pkt 1 ustawy karze pieniężnej w wysokości nie większej niż 750 000 zł podlega instytucja obowiązana, która nie dopełnia obowiązku rejestracji transakcji (ponadprawnych). Nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w cyt. przepisie nie jest zatem uzależnione ani od uprzedniego stwierdzenia, że działania te związane są, bądź wynikają z faktu prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu ani też od tego, czy naruszenie powyższego obowiązku ma wpływ i w jakim stopniu na bezpieczeństwo kraju ani też innych podniesionych przez skarżącą okoliczności. Stwierdzenie zatem przez organ, iż doszło do naruszenia obowiązku rejestracji transakcji obliguje organ do nałożenia kary wskazanej w cyt. przepisie i tym samym skutkuje odpowiedzialnością o charakterze administracyjnym tj. odpowiedzialnością administracyjną nie zaś, jak twierdzi skarżąca – prawno-karną. Okoliczność, iż organ przepis ten w sprawie w trafnie ustalonym stanie faktycznym zastosował nie może w żadnym razie uzasadniać podniesionego przez stronę zarzutu nadmiernego formalizmu. Nie ma więc także podstaw do przypisania zaskarżonej decyzji wadliwości w postaci naruszenia powołanych przepisów. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty, z którymi skarżąca wiąże swoje twierdzenia co do niewspółmierności kary wpływającej w istotnym stopniu na jej sytuację finansową i wiarygodność wobec klientów podnosząc, iż ilość niezarejestrowanych i nieprzekazanych informacjach o transakcjach wynosi zaledwie 3,15 % całości i w konsekwencji uznając, iż ta proporcja winna być przy ustaleniu kary uwzględniona. Przesłanki ustalenia wysokości kary określa jednak art. 34c ust 2 ustawy zgodnie, z którym ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w art. 34a pkt 1 Generalny Inspektor Informacji Finansowej uwzględnia rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej i jej możliwości finansowe. Organ I instancji, którego ustalenia i ocenę w powyższym zakresie organ odwoławczy podzielił, dokonał szczegółowej analizy zaistniałego w tym względzie stanu rzeczy dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ ustalając wysokość kary na kwotę 625 000 zł uwzględnił zarówno wysokość średniego rocznego dochodu skarżącej w okresie 2009 - 2010 r. (54 000 000 zł) jak i rodzaj i zakres naruszenia w postaci nierejestrowania 1849 transakcji dotyczących pozycji otwieranych i zamykanych na kontraktach CFD i opcjach jak również dotychczasową działalność (bez zastrzeżeń ze strony UKNF). Odniesienie się do wszystkich wymienionych w powołanym przepisie przesłanek i przedstawienie stanowiska w tym względzie w sposób spełniający wymogi art. 107 § 3 k.p.a. czyni podniesione zarzuty co do ustalonej wysokości kary nietrafnymi. Podnieść przy tym należy, iż ustalenie wysokości kary chociaż opiera się na wskazanych przesłankach to jednak wobec braku ustawowych zasad wartościowania popełnionych naruszeń i ogólnym określeniu powyższych przesłanek należy do uznania organu, co oznacza, iż w przypadku, gdy granice uznania, jak w tym przypadku, nie zostały przekroczone, brak jest także i w tym zakresie podstaw do przypisania znamion wadliwości zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził naruszeń prawa uzasadniających w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi i w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.