VI SA/Wa 1971/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżonym w tej sprawie do Sądu postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF lub organ), na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 127 § 1 i 3 k.p.a., oraz w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 174 ze zm.) – dalej również ustawa o nadzorze i uchwały Nr 5/2012 Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia Przewodniczącemu oraz Zastępcom Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji Nadzoru Finansowego oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw, stwierdziła niedopuszczalność wniesienia przez K. z siedzibą w S. (dalej również strona, skarżący, Kasa Krajowa) wniosku z [...] czerwca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji KNF z [...] maja 2016 r. nr [...]. Postanowienie wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Decyzją z [...] lipca 2014 r. KNF, działając na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 5 zdanie 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.), odmówiła zatwierdzenia statutu Kasy Krajowej w brzmieniu ustalonym uchwałami Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Kasy Krajowej z [...] października 2012 r. i [...] czerwca 2013 r. oraz Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Kasy Krajowej z dnia [...] czerwca 2014 r. Pismem z 11 sierpnia 2014 r. strona wystąpiła do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zatwierdzenie statutu zgodnie z wnioskiem. Decyzją z [...] maja 2016 r. KNF działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., oraz na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 86 ust. 5 zdanie drugie ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm.) – dalej również ustawa o skok oraz art. 11 ust. 5 i 6 ustawy o nadzorze, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją KNF z [...] lipca 2014 r., o odmowie zatwierdzenia statutu Kasy Krajowej: w pkt 1 uchyliła w całości zaskarżoną decyzję KNF z [...] lipca 2014 r., o odmowie zatwierdzenia statutu Kasy Krajowej w brzmieniu ustalonym uchwałami Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Kasy Krajowej z [...] października 2012 r. i [...] czerwca 2013 r. oraz Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Kasy Krajowej z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości; w pkt 2 odmówiła zatwierdzenia statutu Kasy Krajowej w brzmieniu ustalonym uchwałami Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Kasy Krajowej z dnia [...] października 2012 r. i [...] czerwca 2013 r. oraz Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Kasy Krajowej z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu KNF wskazała, że strona wnioskiem z dnia 14 lipca 2015 r. (a więc w toku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2014 r.) wniosła o zatwierdzenie zmiany (kolejnej) statutu polegającej na dodaniu nowego § 28 ust. 15 w brzmieniu przyjętym w drodze uchwały Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Kasy Krajowej z [...] czerwca 2015 r. W wyniku tej zmiany statut w momencie wydawania decyzji z [...] maja 2016 r. kończącej postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy miał inne brzmienie niż w dniu wydania zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2014 r. Natomiast zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczają granice sprawy, w której zapadła zaskarżona decyzja. W petitum tej decyzji statut Kasy Krajowej został określony szczegółowo, ale nie obejmował uchwały z [...] czerwca 2015 r. podjętej w toku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ramach tego postępowania KNF nie mogła zatem ani utrzymać w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia ani zatwierdzić statutu Kasy Krajowej w brzmieniu ustalonym ww. uchwałami z [...] października 2012 r., [...] czerwca 2013 r. i [...] czerwca 2014 r., ponieważ zdefiniowane w ten sposób brzmienie statutu nie obejmowałoby zmiany dokonanej [...] czerwca 2015 r., taka decyzja mogłaby zostać uznana za obarczoną wadą – jako nieuwzględniająca aktualnego stanu faktycznego w sprawie. W tej sytuacji KNF w decyzji z [...] maja 2016 r. uznała za konieczne uchylić decyzję z [...] lipca 2014 r. w całości i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co oznacza, że przedmiotem ponownego rozpatrzenia była kwestia zatwierdzenia statutu w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji drugoinstancyjnej. Wskazana decyzja (z [...] maja 2016 r.) zawierała pouczenie o skardze do Sądu (skarga taka została zresztą wniesiona, a następnie odrzucona postawieniem Sądu z 12 grudnia 2016 r. w sprawie VI SA/Wa 1478/16 – fakt znany Sądowi z urzędu). Jednakże w sprawie niniejszej (niejako równolegle do tej skargi) Kasa Krajowa pismem z 2 czerwca 2016 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z [...] maja 2016 r. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 86 ust. 5 tej ustawy poprzez dokonanie odmowy zatwierdzenia statutu Kasy Krajowej, pomimo że żadne z postanowień tego statutu nie narusza przepisów prawa, bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasach lub bezpieczeństwa lokat kas gromadzonych przez Kasę Krajową. W uzasadnieniu strona wskazała, że uchylenie decyzji KNF z dnia [...] lipca 2014 r. jako nieuwzględniającej (z uwagi na modyfikację wniosku o zatwierdzenie statutu) aktualnego brzmienia statutu (tj. obejmującego zmianę dokonaną przez Zwyczajne Walne Zgromadzenie Kasy Krajowej z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz skutki prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku XVC 290/14 ustalającego nieważność § 52 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 statutu) powoduje, że decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2016 r. jest pierwszą decyzją wydaną w sprawie zatwierdzenia statutu. W związku z powyższym przysługuje jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ewentualna odmowa uznania uprawnienia stronie do wniesienia tego środka naruszałaby – w jej ocenie – zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Strona podzieliła argumenty KNF, że przedmiotem niniejszego postępowania jest statut Kasy Krajowej jako całość. Skoro statut w decyzji kończącej postępowanie w sprawie ma inne brzmienie niż w dniu wydania zaskarżonej decyzji, uznać należy, że decyzja kończąca postępowanie jest pierwszą decyzją w sprawie i stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a dopiero po jego rozpatrzeniu skarga do sądu administracyjnego. W dalszej części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona przedstawiła obszerną argumentację dotyczącą kwestii oceny przez organ statutu Kasy Krajowej. Wymienionym na wstępnie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. (zaskarżonym do Sądu w niniejszej sprawie) KNF stwierdziła niedopuszczalność złożonego przez stronę wniosku z 2 czerwca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji KNF z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu organ podał w szczególności, że ww. decyzja z [...] maja 2016 r. została wydana w ramach postępowania drugoinstancyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] lipca 2014 r. Według organu decyzja o charakterze merytoryczno-reformatoryjnym, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi jedno z rozstrzygnięć, których dokonać może organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji. W przeciwieństwie do decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja merytoryczno-reformatoryjna nie powoduje cofnięcia sprawy do pierwszej instancji, lecz jest samodzielnym rozstrzygnięciem organu II instancji. Rozpoznanie (w tej sytuacji) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od przedmiotowej decyzji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Według organu, skoro "wpłynęła również skarga (...) na przedmiotową decyzję (...)", to skarżąca nie kwestionuje charakteru tej decyzji jako ostatecznej decyzji drugoinstancyjnej, zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie złożony został jedynie z ostrożności procesowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa: art. 127 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 15 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach, art. 134 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wskazała, że oprócz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, będącego przedmiotem sporu w tej sprawie, który to środek uważa za właściwy, wniosła też – zgodnie z pouczeniem organu – skargę na decyzję z [...] maja 2016 r., rozpatrywaną w innej sprawie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2016 r. organ stwierdził, iż decyzja odmawiająca zatwierdzenia statutu z dnia [...] lipca 2014 r. nie obejmowała zgłoszonych w toku postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zmian statutu dokonanych uchwałami Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Kasy Krajowej z dnia [...] czerwca 2015 r. Z tego powodu organ uchylił zaskarżoną decyzje i orzekł o odmowie zatwierdzenia statutu w brzmieniu uwzględniającym zmiany dokonane Zwyczajnym Walnym Zgromadzeniem Kasy Krajowej z [...] czerwca 2015 r. W ocenie skarżącej przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uprawniał organu do podjęcia decyzji o charakterze merytoryczno-reformatoryjnym. Decyzja o takim charakterze może zostać podjęta przez organ w przypadku, gdy decyzja wydana w I instancji jest nieprawidłowa, tzn. narusza przepisy prawa albo jest niesłuszna lub niecelowa. W niniejszej sprawie decyzja wydana przez KNF w pierwszej instancji była, w przekonaniu organu, zgodna z prawem, słuszna i celowa, a jedynym, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem uchylenia decyzji I instancji (decyzji z dnia [...] lipca 2014 r.) była okoliczność zmiany (niewielkiej zresztą) treści statutu dokonanej uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Kasy Krajowej, a więc okoliczność zmiany treści statutu podlegającego zatwierdzeniu przez KNF. W istocie więc KNF wydała zupełnie nową decyzję odmawiającą zatwierdzenia statutu, a nie decyzję w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem decyzja procesowa organu, polegająca na uchyleniu decyzji organu I instancji i wydaniu decyzji odmawiającej zatwierdzenia statutu w nowym brzmieniu, została podjęta przez KNF wbrew dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wbrew wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji z podanych powodów organ błędnie odmówił ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji z dnia [...] maja 2016 r. i błędnie nie zastosował art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej, skoro okoliczność zmiany statutu była dla KNF na tyle istotna, że uzasadniała konieczność uchylenia decyzji wydanej w I instancji, to organ powinien uchylając tę decyzję przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowe, w świetle którego niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, a naruszenie zasady dwuinstancyjności jest rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna z powodu zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa. Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku skarżącej Kasy Krajowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego przedmiotem skarżąca uczyniła ww. ostateczną decyzję organu z [...] maja 2016 r. Decyzja ta zapadła po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, zatem przysługiwała od niej skarga do sądu administracyjnego, a nie kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który sprawę tę ostatecznie już załatwił. Taką też skargę – jak wynika to z wyżej poczynionych uwag w części historycznej uzasadnienia – skarżąca wywiodła w sprawie VISA/Wa 1478/16. Jednak w sprawie przed organem, niejako równolegle z tą skargą, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji, którą zaskarżyła do Sądu. Takie działanie nie jest co do zasady zrozumiałe ani prawnie uzasadnione. Dlatego prawidłowo skutkowało stwierdzeniem przez organ niedopuszczalności wniesienia przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji organu z [...] maja 2016 r. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie, które jest prawnym środkiem zaskarżenia; odpowiednio od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub inny organ wymieniony w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. służy nie odwołanie tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego załatwienie również zamyka/wyczerpuje tok instancji (dwukrotnego rozpatrzenia sprawy) przed tym organem; trzykrotnego rozpatrzenia przepisy k.p.a. nie przewidują, strona niezadowolona z decyzji ostatecznej może, na warunkach przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), kwestionować taką decyzję wyłącznie w drodze skargi do sądu administracyjnego (ewentualnie podważać ją w trybie przepisów dotyczących wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności – por. przepisy art. 145 i nast. k.p.a.). Prawidłowe zwrócenie się przez stronę do ministra (KNF jest organem centralnym administracji publicznej – ministrem w rozumieniu przepisów k.p.a., por. wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r. II GSK 476/10) z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązuje ten organ do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 k.p.a. i tylko decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy może być zaskarżona do sądu administracyjnego. W żadnym natomiast wypadku nie może być ona przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ/ministra/tu KNF. Uwaga ta odnosi się do każdej z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a., a więc również do decyzji reformatoryjnej o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Ww. decyzja organu z [...] maja 2016 r., uchylająca jego pierwszoinstancyjną decyzję z [...] lipca 2014 r. odmawiającą stronie wnioskowanego zatwierdzenia statutu w brzmieniu ustalonym uchwałami szczegółowo wymienionymi w tej decyzji, została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ma charakter decyzji reformatoryjnej, która jako decyzja ostateczna w toku instancji administracyjnej podlega/podlegała zaskarżeniu drogą skargi do Sądu. Jedynie w skardze takiej strona może kwestionować prawidłowość tej decyzji pod każdym kątem uchybień, stawiając zarzuty – stosownie do okoliczności – naruszenia prawa procesowego czy materialnego (zakres i treść tych zarzutów jest rzeczą strony i tylko Sąd w następstwie rozpoznania skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym może te zarzuty zbadać i ocenić tę decyzję w aspekcie zgodności z prawem/legalności. Wykluczony jest natomiast jako niedopuszczalny – nawiązując znowu do poczynionych już wyżej uwag – wniosek od tej decyzji o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, gdyż jak słusznie organ zauważył w zaskarżonym postanowieniu "w przeciwieństwie do decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja merytoryczno-reformatoryjna nie powoduje cofnięcia sprawy do pierwszej instancji, lecz jest samodzielnym rozstrzygnięciem organu drugoinstancyjnego (...)", por. uzasadnienie postanowienia na str. 2. Motywacja organu na temat zakresu rozpoznania sprawy, czy szerzej stanu faktycznego, który organ brał pod uwagę i oceniał wydając ww. decyzję ostateczną z [...] maja 2016 r. (por. argumentację zaskarżonego postanowienia na str. 3), nie mogą być przedmiotem rozpoznania i oceny Sądu w niniejszej sprawie, gdyż co do prawidłowości tejże decyzji mógłby się wypowiedzieć jedynie Sąd rozpoznający skargę strony na tę decyzję. Dotyczy to również zarzutów/argumentacji skargi strony w niniejszej sprawie nawiązujących/podważających tę decyzję. Szerokie rozważania skarżącej w kwestii jej nieprawidłowości mogłyby wyczerpywać skargę do Sądu na tę decyzję, nie mogą zaś – z podanych wyżej powodów – być brane pod uwagę w niniejszej sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność środka odwoławczego/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyznacza ono zakres przedmiotowy badania/oceny Sądu w niniejszej sprawie. Ma charakter procesowy i podlega rozpatrzeniu w warunkach uregulowania art. 134 k.p.a. (w związku z pozostałymi wymienionymi w tym postanowieniu przepisami). Przepis ten przewiduje stwierdzenie, w drodze postanowienia, przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania/odpowiednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reasumując powyższe wywody, odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. przepisy art. 127 k.p.a.), a contrario niedopuszczalne jest odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej w drugiej instancji. Ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (tu KNF, która ponownie rozpatrzyła sprawę odmowy zatwierdzenia statutu Kasy Krajowej) czyni odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy niedopuszczalnym. Skoro ww. decyzja organu z [...] maja 2016 r. miała charakter decyzji ostatecznej, organ zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesienia od tej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 (w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.