VI SA/Wa 1973/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (nazywane dalej "SKO") decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 21 ust. 3, art. 23 ust. 1 pkt 2a, art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm., nazywanej dalej "u.t.d.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. S. (nazywanego dalej "skarżącym") od decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [....] października 2010 r., którą odmówiono skarżącemu przedłużenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2010 r. skarżący otrzymał zezwolenie Nr [...] i Nr [...] z ważnością do dnia 31 marca 2011 r. na wykonywanie przewozów regularnych. W dniu [...] lutego 2011 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w Ż. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta Ż. poinformował skarżącego, że zawarta umowa z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] obowiązuje nadal, z i Al. P. Prezydent Miasta Ż. wyjaśnił, że złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] lutego 2011 r. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym jest w trakcie rozpoznawania. Zamiany nie zostały dokonane przez skarżącego. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący podtrzymał wniosek o przedłużenie zezwolenia, wnosząc jednocześnie o ustosunkowanie się do jego pisma z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie dokonania uzgodnień odnośnie sposobu korzystania z przystanków. Prezydent Miasta Ż. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił przedłużenia zezwolenia. SKO decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania strony od decyzji z dnia [...] marca 2011 r., uchyliło decyzję z dnia [...] marca 2011 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Prezydent Miasta Ż. decyzja z dnia [...] października 2011 r. nr [...], na podstawie art. 21 ust. 3 i art. 23 ust. 1 pkt 2a oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. odmówił skarżącemu przedłużenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie krajowym, stwierdzając w jej uzasadnieniu fakt wielokrotnego naruszania przez skarżącego warunków zezwolenia oraz postanowienia umowy z dnia [...] stycznia 2010 r. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając, że została wydana bez podstaw prawnych i merytorycznych. Skarżący podał, że gdyby chciał zastosować się do postulatu Prezydenta Miasta Ż. dotyczącego zmiany przystanków, musiałby wystąpić o zmianę zezwolenia, a nie jego przedłużenie. Umowę o korzystanie z przystanków podpisał pod presją nie wydania zezwolenia i od początku uznawał za bezprawną. Stanowisko podzieliła Rada Miasta Ż. , zmieniając zarządzenie Prezydenta i regulamin korzystania z przystanków. Uchwały te weszły w życie po terminie wydania decyzji odmownej o przedłużenie zezwolenia. Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Prezydent Miasta Ż. nie podał żadnego konkretnego dowodu ani dokumentu potwierdzającego fakt naruszenia warunków zezwolenia. SKO, po rozpatrzeniu zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, nie znalazło podstaw do ich uwzględnienia. W szczególności spory z miastem dotyczące korzystania z przystanków nie mogły wpłynąć na ocenę organu odwoławczego, że przewozów dokonywano zmieniając ustalone trasy. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy o transporcie drogowym, w tym art. 21 ust. 3 u.t.d., który stanowi, że po upływie okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, zezwolenie przedłuża się, na wniosek przedsiębiorcy, na okres nieprzekraczający 5 lat, o ile nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 23 pkt 2 (przedsiębiorca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu, nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące, wykonuje przewozy bez wymaganego zezwolenia) i art. 24 ust. 4 (cofnięcie licencji, naruszenie lub zmiana warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu, niewykonywanie przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące, odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe). SKO podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Ż. , uznając za dostatecznie udowodniony fakt naruszania przez przedsiębiorcę (skarżącego) warunków zezwolenia, jak również ustalonego rozkładu jazdy będącego załącznikiem do zezwolenia. Skarżący nie zatrzymywał się, lecz parkował na przystankach przez dłuższy czas oraz dokonywał przewozów niezgodnie z ustalonymi trasami jazdy. Jako dowód potwierdzający stwierdzone naruszenie, SKO powołało pismo Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej z dnia [...] marca 2011 r. Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów ustawy i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym nie wzięcie po uwagę przedstawionych przez skarżącego dowodów i twierdzeń, - art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej i niezgodny z zasadą przekonywania, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów i twierdzeń wskazanych w odwołaniu, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ż. , niespełniającej wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz wydanej bez przeprowadzenia zalecanego we wcześniejszej decyzji SKO z dnia [...] września 2011 r. postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na zasady określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podał, że postępowanie organu odwoławczego jak i poprzedzające je postępowanie organu I instancji nie zostało przeprowadzone w myśl zasad zawartych w tychże przepisach. Organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w zakresie postawionych przez skarżącego twierdzeń dotyczących faktu bieżącego usuwania naruszeń wskazanych przez pracowników Urzędu Miasta Ż. . Nie wzięły również pod uwagę wskazywanych przez skarżącego naruszeń warunków zezwolenia popełnianych przez innego przewoźnika oraz utrudniania przez niego osobom wykonującym w przedsiębiorstwie skarżącego przewozu zgodnie z wydanym zezwoleniem. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja nie zawiera również wyczerpującego uzasadnienia. Nie odnosi się w żaden sposób do zarzutów i twierdzeń postawionych w trakcie prowadzonego postępowania. Stwierdza jedynie lakonicznie, że daje wiarę dokumentom przedstawionym przez Prezydenta Miasta Ż., a w żaden sposób nie odnosi się środków dowodowych przedstawionych przez stronę. Tymczasem uzasadnienie decyzji powinno stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia dawać możliwość polemiki ze stanowiskiem organu w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak i dokonanej przez organ wykładni przepisów prawa, będących podstawą jej rozstrzygnięcia, zaś w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., jak i z treści art. 107 § 3 k.p.a. strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie. W związku z powyższym, skarżący uznał, że stwierdzone zaniedbania stanowią naruszenie zasad zwartych w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący zauważył również, że Prezydent Miasta Ż. , pomimo zaleceń SKO zawartych w decyzji z dnia [...] września 2011 r., nie dokonał żadnych nowych ustaleń. SKO uznało jednak, że ponowna decyzja organu I instancji jest prawidłowa, mimo że w dniu [...] września 2012 r. przy takich samych ustaleniach faktycznych i tych samych dowodach uznała, że postępowanie I instancji było przeprowadzone z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuty podobnej treści skarżący sformułował pod adresem utrzymanej w mocy przez SKO decyzji, która także nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Każde postępowanie administracyjne musi odpowiadać podstawowym zasadom określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W szczególności istotne znaczenie dla praworządności działania organów administracji mają zasady wskazane w rozdziale 2 tej ustawy. Organ administracji publicznej zobowiązany jest stosować się do zasady wynikającej z art.7 k.p.a., stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, zasady określonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organ ma działać w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. nakładającej na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Rozwinięciem tych zasad jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w rozumieniu art. 75 k.p.a., czyli wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle powyższego, w uzasadnieniu decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym, w tym art. 21 ust. 3 u.t.d., zgodnie z którym po upływie okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 (5 lat - na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych), zezwolenie przedłuża się, na wniosek przedsiębiorcy, na okres nieprzekraczający 5 lat, o ile nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 23 pkt 2 i art. 24 ust. 4 w postaci cofnięcia licencji; naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu; niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące; odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (wówczas zezwolenie cofa się) winny znaleźć się dowody potwierdzające okoliczności, o których mowa w cyt. przepisie u.t.d.. Mając na uwadze treść uzasadnień decyzji organów obu instancji należy stwierdzić, że organy, zwłaszcza zaś organ I instancji, nie powołały się na żadne dowody potwierdzające tezę, że zachowanie skarżącego wyczerpało przesłankę, o której mowa w art. 21 ust. 3 i art. 23 ust. 1 pkt 2a i art.24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. SKO podzieliło natomiast stanowisko Prezydenta Miasta Ż. , który jak wskazano powyżej, nie wyraził w rzeczywistości żadnej opinii, i uznał za udowodnione, że przedsiębiorca naruszał warunki zezwolenia, gdyż nie zatrzymywał się na parkingach, lecz parkował przez dłuższy czas oraz dokonywał przewozów niezgodnie z ustalonymi trasami jazdy. Jako dowód SKO powołało pismo Straży Miejskiej z dnia [...] marca 2011 r., z którego wynika, że M. parkowały na przystanku usytuowanym w Al. P. [...] przy skrzyżowaniu z ul. B. Niezrozumiałe dla Sądu jest zdanie, że skarżący nie zatrzymywał się na parkingach, lecz parkował tam przez dłuższy czas, jak również związek tego stwierdzenie z ewentualnym naruszaniem warunków zezwolenia (skoro organ ich nie przedstawił w decyzji) i warunków rozkładu jazdy, który nie został poddany analizie w zakresie dotrzymywania godzin przyjazdów i odjazdów autobusów. Rodzi się w związku z tym uzasadnione pytanie jaką wagę dowodową mają informacje zawarte w piśmie Straży Miejskiej z dnia [...] marca 2011 r. (jedyny dowód powołany w uzasadnieniu decyzji), które nie zostały zestawione z danymi rozkładu jazdy, który, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d., jest dołączany do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, z uwzględnieniem przystanków, godzin odjazdów środków transportowych, długości linii komunikacyjnej, podanej w kilometrach, i odległości między przystankami, kursów oraz liczby pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy. Skoro nie są znane obowiązujące w dniu wydawania decyzji warunki umowy Nr 1/10, nie jest znana trasa przejazdów (obowiązujący rozkład jazdy), to nie wiadomo na jakiej podstawie SKO uznało, że przewozów dokonywano zmieniając ustalone trasy. Odpowiedzi na powyższe nie stanowi również powołane przez organy obu instancji pismo Straży Miejskiej z dnia [...] marca 2011 r. Tym samym organy nie wykazały zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 21 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., że zezwolenia nie można przedłużyć w sytuacji, gdy strona dopuściła się naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało jej wydane oraz określonych w zezwoleniu. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu przez SKO, nie udowodniono w stopniu dostatecznym, że przedsiębiorca naruszał warunki zezwolenia Nr [...] oraz umowy [...]. Zważyć trzeba, że organ wprawdzie ma prawo do tzw. swobodnej oceny dowodów, ale musi być ona dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ powinien najpierw ustalić w oparciu o przepisy prawa materialnego zakres postępowania wyjaśniającego, w tym jakie okoliczności musi ustalić i w jaki sposób. Następnie poczynić te ustalenia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Poza zainteresowanie organów pozostała np. skarga P. w G. Sp. z o.o. z siedziba w G. z dnia [...] czerwca 2010 r. na jakość [...] marca 2010 r., z dnia [...] kwietnia 2010 r., pismo Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] maja 2010 r., notatki służbowe z dnia [...] marca 2010 r., z dnia [...] marca 2010 r. oraz z dnia [...] stycznia 2010 r., z których wynika, że skarżący dopuszczał się naruszania warunków zezwolenia. Nadto, organ odwoławczy obowiązany jest zająć stanowisko i dokonać oceny okoliczności i argumentów podnoszonych przez stronę. Skoro skarżący w uzasadnieniu odwołania zarzucał, że organ nie wskazał warunku zezwolenia, który nie był przestrzegany przez stronę i na czym miało ono polegać, jak również kiedy miało miejsce oraz w jakim protokole kontroli zostało zawarte, obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do podniesionych wątpliwości. Stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopiero wówczas nie można rozstrzygnięciu zarzucić dowolności. Ogólnikowe wskazania w zakresie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy, uniemożliwiają kontrolę rozstrzygnięcia i ocenę jego prawidłowości w świetle zastosowanych norm i przeczą wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. funkcji uzasadnienia, które winno być źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję i wszechstronnie wyjaśniać zawarte w niej rozstrzygnięcie. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie rozpatrzenie sprawy zgodnie z zasadami określonymi w cytowanych powyżej przepisach i w podniesionym powyżej zakresie tak, by dokonane ustalenia faktyczne nie budziły wątpliwości w kontekście obowiązujących norm prawa materialnego. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Oznacza to, że nie wywołują skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo że jest on nieprawomocny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.