VI SA/Wa 1976/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2010 r., 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Marszałek Województwa [...] na wniosek B. Spółki z o.o. zmienił ostateczną decyzję - koncesję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. w brzmieniu ustalonym decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. i decyzjami Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] z dnia [...] września 2003 r. i nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. na eksploatację wapieni i łupków serycytowych (kopalina towarzysząca) ze złoża "[...]" położonego w miejscowości P., gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Zmiany dotyczyły m.in. obszaru i terenu górniczego, okresu ważności koncesji, dodano też do koncesji punkt 6 o treści: "Ustalić, że wielkość zamierzonego rocznego wydobycia kopaliny metodą odkrywkową, systemem ścianowym z użyciem materiałów wybuchowych w ilości określonej w planie ruchu Zakładu Górniczego". Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] Minister Środowiska działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r. (nr [...]). Organ powołując art. 16 ust. 2a ustawy Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002 r.) wskazał, iż starosta jest właściwy do udzielania koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: 1) obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, 2) wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20 000 m3, 3) działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych. Zdaniem organu brak natomiast podstaw żeby przyjmować, że jeżeli zamiarem adresata koncesji jest wydobycie przy użyciu materiałów wybuchowych, to zmiany takiej koncesji starosty mógłby dokonać marszałek województwa, w tej sprawie Marszałek Województwa [...]. W ocenie organu nie ma do tego żadnych podstaw prawnych. Właściwość organu administracji geologicznej, w tym do dokonywania zmian koncesji, musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Ostatecznie Minister Środowiska podniósł, iż Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) nie zawiera żadnych przepisów przewidujących, że wojewoda (w obecnym stanie prawnym - marszałek województwa) mógłby w jakikolwiek sposób przejąć kompetencje starosty jako organu koncesyjnego a w konsekwencji dokonywać zmian decyzji podjętych przez starostę. Jeżeli natomiast marszałek województwa takowa decyzję podjął, to działał bez podstawy prawnej i nie był właściwy w sprawie. Dotyczy to również sytuacji polegających na próbie zmiany decyzji starosty w sposób, który uzasadniałby, iż ze względu na sposób prowadzenia wydobycia kopaliny dana działalność byłaby objęta kompetencjami marszałka województwa. Od tej decyzji B. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono zaskarżonej decyzji, iż została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 K.p.a. i art. 16 ust. 2a i 5a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), zwanej dalej p.g.g., polegającym na nieuprawnionym przyjęciu, że zmiana ww. koncesji oparta o decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r., dokonana została przez organ rzeczowo i miejscowo niewłaściwy, podczas gdy z przywołanego przepisu Prawa geologicznego i górniczego wynika, że jest on organem, ustanowionym do udzielania koncesji, względnie jej zmiany, w zakresie wydobywania kopalin pospolitych, przy użyciu materiałów wybuchowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołując art. 16 ust. 2a p.g.g. zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż wydobywanie wapieni i łupków serycytowych przy użyciu materiałów wybuchowych wymaga koncesji udzielanej przez właściwego marszałka województwa, a także, iż do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji. W ocenie organu jednakże przedstawione wnioskowanie wynikające wprost z przepisów p.g.g. nie uprawnia do stwierdzenia, iż marszałek województwa posiada kompetencje do zmiany koncesji zmienianej uprzednio przez starostę w zakresie rozszerzenia koncesjonowanej działalności o użycie materiałów wybuchowych. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) nie zawiera bowiem żadnych przepisów przewidujących, że wojewoda (obecnym stanie prawnym marszałek) mógłby przejąć kompetencje starosty jako organu koncesyjnego, a w konsekwencji dokonywać zmian decyzji podjętych przez starostę. Zdaniem organu przeniesienie kompetencji wymaga wyraźnej podstawy ustawowej, skutkuje bowiem ono przejęciem prawa do rozstrzygania danej sprawy z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Dlatego też przeniesienie kompetencji jako wyjątek od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji organu, wymaga zawsze szczególnego przepisu ustawy. Innymi słowy przenoszenia kompetencji organu nie można domniemywać - musi ono mieć, jak to już wyżej podkreślono, podstawę ustawową. Organ wywodził, że w jego ocenie brak jest w p.g.g. przepisów przenoszących kompetencje do rozstrzygania spraw ze starosty na marszałka województwa. Zatem zdaniem organu jeżeli w poprzednio obowiązującym stanie prawnym do rozstrzygania danego katalogu spraw właściwy był starosta, to nie można przyjąć - wobec braku przepisu szczególnego - iż obecnie zmiany tego rozstrzygnięcia mogą być podejmowane przez marszałka województwa. Takie działanie organu jest niedopuszczalne, nawet wówczas gdy może okazać się to sprzeczne z zasadą "ciągłości koncesji", o której mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podnosił także, iż przedstawiona interpretacja w żaden sposób nie narusza również dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, na którą powołano się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie bowiem do brzmienia tego przepisu, decyzje wydane na podstawie dotychczasowych przepisów prawa geologicznego i górniczego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pozostają w mocy (...). W związku z tym wskazać należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r., a nie decyzji wydanych przed 1 stycznia 2002 r. Wobec powyższego Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa [...], która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Skargę na opisaną wyżej decyzję wywiodła "B." spółka z o.o. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż wydana została z naruszeniem: (1). prawa materialnego, a to przepisu art. 16 ust. 2a i 5a ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku - Prawo geologiczne i górnicze, polegającym na nieuprawnionym przyjęciu, że zmiana koncesji, wydanej przez Wojewodę [...] w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., oparta na decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r., orzeczona została przez organ rzeczowo niewłaściwy, podczas gdy z przywołanego przepisu ustawowego, jak też zakresu złożonego w tej sprawie wniosku, wynika, że wskazany marszałek województwa jest organem, powołanym do zmiany wydanej "B." Spółce z o.o. koncesji jako związanej z działalnością, polegającą na wydobywania kopalin pospolitych, przy użyciu materiałów wybuchowych; (2). prawa procesowego, a to przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a., polegającym na nieuprawnionym przyjęciu, że Marszałek Województwa [...] nie był władny do zmiany warunków koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]", wydanej wprawdzie przez Wojewodę [...], lecz zmienianej ostatnio przez Starostę [...], co uzasadnia eliminację z obrotu prawnego wydanej w dniu [...] listopada 2009 r. decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że prezentowana przez Ministra Środowiska wykładnia art. 16 ust. 2a i 5a p.g.g. stoi w sprzeczności z brzmieniem tego przepisu. Skarżąca podnosiła, że z treści art. 16 ust. 2a p.g.g., wynika a contrario, że o ile przy wydobywaniu kopaliny pospolitej ze złoża (w tym wapieni i łupków serycytowych) mają być używane materiały wybuchowe, prowadzenie tej działalności, wymaga koncesji, udzielonej przez właściwego miejscowo marszałka województwa, nie zaś starostę. Wskazany marszałek województwa, nie zaś starosta, jest władny do rozpatrzenia zarówno wniosku o udzielenie koncesji na działalność wydobywczą, jak też zmianę warunków jej wykonywania, o ile w jej zakresie mieścić się będzie eksploatacja złoża, przy użyciu materiałów wybuchowych. Zdaniem skarżącej z przypadkiem takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jako że w złożonym w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosku "B."' Spółka z o.o. wystąpiły nie tylko o przedłużenie terminu ważności koncesji udzielonej w dniu [...] maja 1992 roku przez Wojewodę [...] na eksploatację złoża "[...]", zmianę projektowanych granic obszaru i terenu górniczego, lecz także o uzupełnienie jej warunków o możliwość używania do tego celu materiałów wybuchowych. W ustosunkowaniu się do tego wniosku Marszałek Województwa [...], w podjętym w dniu [...] listopada 2009 r. rozstrzygnięciu, orzekł o zasadności zmiany wszystkich punktów decyzji koncesyjnej, objętej jego zakresem, w tym także poprzez dodanie do niej pkt 6, przewidującego dopuszczalność wydobycia kopaliny ze złoża metodą odkrywkową, systemem ścianowym z użyciem materiałów wybuchowych w ilości określonej w planie ruchu Zakładu Górniczego". Wobec powyższego skarżąca wywodziła, że nieusprawiedliwione jest stanowisko Ministra Środowiska zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym żaden przepis ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, jak też ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., ustawę tę nowelizującej, nie przyznaje Marszałkowi Województwa [...] kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć w tej kategorii spraw, skoro przemawia za tym wprost przepis art. 16 ust.2 i 5a tej ustawy. Skarżąca podnosiła ponadto, że w sprawie tej brak jest także podstaw do kwestionowania właściwości rzeczowej Marszałka Województwa [...], w zakresie orzekania o zmianie wydanej przez Wojewodę [...] koncesji, z uwagi na fakt, że jej warunki ulegały zmianie na podstawie decyzji, wydawanych przez inny organ, czyli Starostę [...]. Zdaniem skarżącego pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadną "ciągłości" koncesji, udzielanych konkretnemu przedsiębiorcy, bez względu na zmianę stanu prawnego, zaistniałą w tym, niejednokrotnie dłuższym okresie czasu, na który zezwolenie zostało udzielone. Skarżąca wskazywała, że nie należą do rzadkości przypadki, w których w okresie, na który koncesja jest wydawana, dochodzi do szeregu nowelizacji obowiązujących przepisów prawnych, w tym w zakresie zmiany właściwości rzeczowej i miejscowej organów, powołanych do jej udzielania lub zmiany. Nie oznacza to jednak, że przy każdorazowej zmianie przepisom natury kompetencyjnej dysponujący koncesją przedsiębiorca, w tym przypadku górniczy, musi ubiegać się o wygaśniecie warunków udzielonej mu koncesji, przez organ, który jej uprzednio udzielił, względnie dokonał jej zmiany. Skarżąca wskazywała też na regulację art. 5 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze zgodnie, z którą decyzje wydane na podstawie dotychczasowych przepisów prawa geologicznego i górniczego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, pozostają w mocy. Skarżąca podnosiła też, że wydana jej decyzja zachowuje postulowaną "ciągłość" kompetencyjną, jako że z jej treści wynika, że Marszałek Województwa [...] orzekł o zmianie warunków koncesji, udzielonej pierwotnie nie przez Starostę [...], lecz Wojewodę [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję utrzymującą w mocy decyzję stwierdzającą nieważność, zaś zgodnie z poglądami doktryny przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja naruszają bowiem prawo, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze 1. koncesji na działalność: 1) określoną w art. 15 ust. 1, wykonywaną w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, 2) w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin podstawowych wymienionych w art. 5 ust. 2 pkt 1-3, solanek, wód leczniczych i termalnych oraz innych kopalin leczniczych zaliczonych do kopalin podstawowych na podstawie art. 5 ust. 6, 3) określoną w art. 15 ust. 1 pkt 3 - udziela minister właściwy do spraw środowiska. 2. Z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 i 2a, koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie kopalin podstawowych i pospolitych udziela marszałek województwa. 2a. Koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: 1) obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, 2) wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3, 3) działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych - udziela starosta. 5a. Do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji. Powołany przepis określa kompetencje organów do udzielania koncesji. Ustawodawca założył w nim przemienność kompetencji organów właściwych do udzielania koncesji m.in. w zależności od rodzaju wydobywanych kopalin, wielkości wydobycia, obszaru, a także metody wydobywczej - użycia materiałów wybuchowych. W przedmiotowej sprawie Minister Środowiska stwierdzając nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] odmawia temu organowi właściwości do dokonania zmiany koncesji mimo zmiany środka wydobywczego tj. użycia materiałów wybuchowych. Organ wyłącza więc przemienność kompetencji organów założoną przez ustawodawcę, stwierdzając, że nie ma ona zastosowania do zmiany koncesji uprzednio udzielonej i zmienianej przez inny organ. Ustęp 5a cytowanego wyżej przepisu stanowi, że do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji. Pojęcie "odpowiedniego stosowania" jest szerokie i niedookreślone, niemniej jest to często używane sformułowanie legislacyjne. Może ono oznaczać zastosowanie danego uregulowania wprost lub tylko częściowo. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie odpowiednie zastosowanie przepisów o udzieleniu koncesji do zmiany koncesji oznacza również przeniesienie kompetencji do zmiany koncesji zgodnie z jasno określonym podziałem kompetencji do udzielenia koncesji jeżeli wynika to z danego stanu faktycznego sprawy. Wobec treści powołanego ustępu 5a nie jest konieczna dodatkowa regulacja kompetencji organów w przypadku zmiany koncesji. W ocenie Sądu, nie do pogodzenia z założeniem racjonalnego ustawodawcy i postulatem ciągłości koncesji, a także dopuszczoną przepisami prawa możliwością zmian koncesji byłaby sytuacja, w której ze względu na zmianę metody wydobywczej nie jest dopuszczalna zmiana koncesji, a konieczne jest jej wygaszenie i uzyskanie nowej, do czego zdaje się prowadzić prezentowane w sprawie stanowisko organu. Taka interpretacja byłaby również nieracjonalna z punktu widzenia efektywności administracji górniczej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Minister Środowiska stwierdzając nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a także przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i które skutkować musi wyeliminowaniem z obrotu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.