VI SA/Wa 1979/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005r. sprawy ze skargi D. S. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich i umorzeniu postępowania oddala skargę Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. (dalej ROIRP), na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), § 9 ust. 9 załącznika do uchwały Nr 418/V/2001 Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej KRRP) w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską oraz ustalania wysokości opłat konkursowych (tekst jednolity - uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych Nr 2/VI/2003 z dnia 11 grudnia 2003 r.), odmówiła wpisania D. S. na listę aplikantów radcowskich I roku aplikacji w roku szkoleniowym 2004/2005. Podstawą odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich było uzyskanie przez kandydata z egzaminu pisemnego 65 punktów na wymagane 75. Powyższa uchwała została podjęta skutkiem uchylenia, uchwałą KRRP Nr [...] z dnia [...] października 2004 r., uprzedniej uchwały ROIRP w S. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Od uchwały ROIRP w S. D. S. złożył odwołanie domagając się jej uchylenia i wpisania go na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu odwołania skarżący postawił zarzuty naruszenia art. 87 Konstytucji RP, art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych i naruszenia przepisów postępowania – art. 6, art. 7 i art. 10 § 1 kpa. Skarżący wywodził, iż uchwała została podjęta po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. wydanego w sprawie P 21/02. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził niezgodność z konstytucją art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych, który upoważniał korporację do ustalania zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską. Skarżący nie zgadzał się ze stanowiskiem ROIRP, iż za datę wszczęcia postępowania konkursowego należało przyjąć dzień [...] stycznia 2004 r. – dzień ogłoszenia konkursu. Jak wywodził w odwołaniu, wszczęcie postępowania w stosunku do jego osoby nastąpiło z dniem złożenia wniosku, tj. w dniu 14 lub 15 maja 2004 r., a lista kandydatów została zamknięta w dniu 16 maja 2004 r. Zatem wszystkie te okoliczności wystąpiły po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższego skarżący konkluduje, iż nawet wyrażenie zgody przez uczestników konkursu o przystąpieniu do egzaminu, nie dawało podstaw ROIRP do jego przeprowadzenia, bowiem prowadzenie tego postępowania naruszało art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa. Nadto skarżący stwierdził, iż został naruszony art. 10 § 1 kpa, gdyż nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu, tj. wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz nie informowano go o czynnościach podejmowanych w tym postępowaniu. Podsumowując swoje odwołanie skarżący uznał, iż wynik egzaminu nie miał znaczenia, albowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego należało podjąć pozytywną decyzję o jego wpisie na listę aplikantów radcowskich. Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) oraz art. 138 § 1 kpa, uchyliła zaskarżoną uchwałę i umorzyła postępowanie. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. w sprawie P 21/02 (Dz. U. Nr 34, poz. 303), stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), KRRP uznała, że podstawa prawna zaskarżonej uchwały przestała funkcjonować, a zatem uchwała ta z tego powodu nie mogła być utrzymana w mocy. W związku z powyższym zaistniała przesłanka z art. 105 kpa uzasadniająca umorzenie postępowania z powodu braku normy prawnej pozwalającej na przeprowadzenie konkursu. Na tę uchwałę D. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając uchwałę w części umarzającej postępowanie organu I instancji. Zarzucając uchwale naruszenie przepisów postępowania (art. 105 § 1 i art. 10 § 1 kpa) oraz przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) – art. 33 ust. 1 i 4 w związku z art. 31 ust. 1 – wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Opisując przebieg sprawy skarżący nie zgadzał się z rozstrzygnięciem KRRP stanowiącym o bezprzedmiotowości postępowania i w rezultacie z umorzeniem postępowania organu I instancji. Zdaniem skarżącego w czasie prowadzonego postępowania istniała podstawa prawna do orzekania przez organy korporacji w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich, gdyż wynikała ona z art. 33 ust. 1 i 4 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie upoważniał organu korporacji do stwierdzenia o braku tej podstawy prawnej. Powyższe stanowisko skarżący uzasadniał tym, że przedmiotem rozstrzygnięcia była kwestia jego wpisu na listę aplikantów radcowskich, a nie weryfikacja wyników konkursu, zatem należało rozpatrzyć jego wniosek merytorycznie, a nie procesowo przez umorzenie postępowania. Jednocześnie skarżący ponownie podnosił naruszenie przepisów postępowania, powołując się na argumenty zawarte w odwołaniu, dodatkowo wskazując, iż organy korporacji nie informowały go o przekazaniu odwołania co, w jego ocenie, miało istotny wpływa na rozstrzygnięcie przez pozbawienie go możliwości złożenia dodatkowych wniosków dowodowych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wnosiła o jej oddalenie, powołując się na argumenty podnoszone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) oraz art. 138 § 1 kpa, uchylającą uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. i umarzającą postępowanie. Stosownie do art. 33 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego przez okręgową izbę radców prawnych. Natomiast zasady przeprowadzania tego konkursu określała uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych wydana na podstawie art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych. W dniu 18 lutego 2004 roku Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów prawa o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych dotyczących naboru na aplikacje adwokackie i radcowskie. W zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy o radcach prawnych, związanych z naborem na aplikację radcowską, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 roku, sygn. akt P 21/02, opublikowanym w Dz. U. z 4 marca 2004 roku Nr 34, poz. 303 orzekł, że art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji przez to, że dopuszcza co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia, jednocześnie Trybunał stwierdził, iż art. 60 pkt 8b w/w ustawy, nie jest niezgodny z art. 17 Konstytucji. W obszernym uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podał motywy powyższego rozstrzygnięcia i dodatkowo wskazał, że ograniczenia konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw obywatelskich powinny być unormowane w aktach prawnych o randze ustawowej. Ponieważ przepisy zaskarżonej ustawy nie określały przesłanek i zakresu przeprowadzenia konkursów na aplikacje, umożliwiając dowolne normowanie tych kwestii w aktach prawnych wewnątrzkorporacyjnych, zostały one uznane za niezgodne z Konstytucją RP. W rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., odmawiająca skarżącemu wpisu na listę aplikantów radcowskich, została podjęta po dniu wejścia w życie powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Fakt zamknięcie listy kandydatów na aplikantów radcowskich po tej dacie wskazuje dodatkowo, iż całe postępowanie toczyło się po wydaniu i głoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jak stwierdził więc organ odwoławczy, podstawa prawna zaskarżonej uchwały ( Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r.) obecnie nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem uchwała z tego powodu nie mogła być utrzymana w mocy. Treść uzasadnienia uchwały organu odwoławczego wskazuje na to, iż umorzenie postępowania dotyczyło I instancji, a nie postępowania odwoławczego, czyli uchwała organu odwoławczego oparta została na art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie na pkt 3 tego przepisu, chociaż organ odwoławczy wyraźnie w rozstrzygnięciu tego nie ujął. Z uwagi na fakt, iż postępowanie przed Krajową Radą Radców Prawnych toczyło się w trybie odwoławczym, organ ten nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie orzec zgodnie z art. 138 kpa. Niezależnie bowiem od oceny czy uchwała dotknięta była wadami kwalifikowanymi czy nie kwalifikowanymi, organ odwoławczy mógł jedynie zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylić zaskarżoną uchwałę oraz umorzyć postępowanie w pierwszej instancji. Uchylając zaskarżoną uchwałę i umarzając postępowanie Krajowa Rada Radców Prawnych powołała się na przesłankę bezprzedmiotowości z art. 105 kpa. Art. 138 § 1 pkt 2 kpa in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony przez kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 kpa., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 kpa. zaistniała, gdyż brak było podstaw prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Jeżeli bowiem podstawa działania organu pierwszej instancji przestała istnieć, organ odwoławczy w żadnym razie nie był już władny dokonać oceny podjętej przez organ pierwszej instancji uchwały. W tej sytuacji organ odwoławczy mógł tylko uchylić zaskarżoną uchwałę w całości i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), ponieważ postępowanie to stało się - jak stanowi art. 105 § 1 kpa – bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w sprawie nie mógł podzielić poglądu skarżącego, sprowadzającego się do stwierdzenia, iż spełniając wymagania, jak to wyrażono w skardze, z art. 24 ust. 1 pkt 1 oraz 3-5 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), a także mając na uwadze powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, organ korporacyjny był obowiązany wpisać skarżącego na listę aplikantów radcowskich. Przepis art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych określa sposób wyłaniania kandydatów upoważnionych do wystąpienia z wnioskiem o wpis na listę aplikantów radcowskich. Stosownie do tego przepisu, wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu konkursu przez radę okręgowej izby radców prawnych, który to konkurs przeprowadza się raz w roku (art. 33 ust. 3 ustawy o radcach prawnych). Zasady przeprowadzenia tego konkursu, zgodnie z art. 60 pkt 8b w/w ustawy o radcach prawnych, opracowywała Krajowa Rada Radców Prawnych. Jednakże podstawa określająca te zasady – art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych – na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego - przestała funkcjonować. Zatem, wobec braku możliwości zastosowania art. 33 ust. 2 w/w ustawy (przeprowadzenia konkursu), nie można było spełnić żądania skarżącego o wpisaniu go na listę aplikantów radcowskich, albowiem przepis ten nie przewiduje innej możliwości dokonania tego wpisu, jak jedynie skutkiem udziału w konkursie i osiągnięcia przez kandydata wyniku pozytywnego, a podstawa ustalania zasad przeprowadzenia konkursu przestała istnieć. Sąd orzekający w sprawie nie uznał, iż można przyjąć za uzasadnioną tezę, iż spełnienie warunku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) ma wymiar wyłącznie formalny, co miałoby znaczyć, że warunek ten został spełniony przez sam fakt przystąpienia do konkursu. Celem bowiem egzaminu konkursowego nie jest samo uczestnictwo w nim kandydata na aplikanta radcowskiego lecz dokonanie sprawdzenia wiadomości. Konkurs nie ma charakteru kursu lub wykładu, w którym kandydat pozyskuje informacje określone programem lecz jest egzaminem, aczkolwiek kandydat nie otrzymuje po jego zakończeniu dyplomu lub świadectwa, jednakże otrzymuje uprawnienie dalszego szkolenia się i (w zakresie ograniczonym, gdyż pod patronatem) wykonywania zawodu. Skarżący podnosił w odwołaniu od uchwały i w skardze, że nie umożliwiono mu wypowiedzenie się przed doręczeniem kwestionowanych uchwał, upatrując w tym naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zatem zauważyć, iż w postępowaniu, którego sprawa dotyczy, strona wypowiada się w toku przeprowadzanego konkursu i w odwołaniu. W postępowaniu tym nie występuje konieczność czynienia ustaleń faktycznych (ekspertyz, oględzin miejsca lub rzeczy czy konieczność przesłuchania świadków itp.), w których to czynnościach, zgodnie z art. 79 kpa., wymagany jest udział strony. Nie przeprowadza się również dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, na przykład dowodów z dokumentów, poza dokumentami stanowiącymi załączniki do wniosku. Zatem postawiony zarzut nie można uznać za uzasadniający twierdzenie, iż naruszenia przepisów postępowania, w powyższym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.