VI SA/Wa 1979/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ś. na pismo Komisji Egzaminacyjnej Polskiej Izby Biegłych Rewidentów z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia postanawia odrzucić skargę Komisja Egzaminacyjna Polskiej Izby Biegłych Rewidentów (dalej "KE" lub "organ") podjęła w dniu [...] kwietnia 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie nieuznania spełnienia przez K. Ś. (dalej "skarżący") warunku posiadania 15 lat doświadczenia zawodowego, o którym mowa w art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1089 z późn. zm.), dalej "ustawa o biegłych rewidentach". Pismem z dnia 28 maja 2019 r., zatytułowanym: odwołanie od odmowy wydania zaświadczenia o doświadczeniu zawodowym, skarżący zaskarżył w całości uchwałę KE, wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie w formie zaświadczenia, że posiada on doświadczenie zawodowe, o którym mowa w art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o biegłych rewidentach. W odpowiedzi na odwołanie KE pismem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], poinformowała skarżącego, że ani przepisy ustawy o biegłych rewidentach ani rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na biegłych rewidentów (Dz.U. z 2017 poz. 2396), dalej "rozporządzenie MRiF", nie przewidują możliwości wniesienia odwołania od uchwały KE w przedmiocie stwierdzenia spełnienia warunku posiadania 15 lat doświadczenia zawodowego. Nie ma również w tym zakresie odesłania do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.". Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że od uchwały nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak również nie ma możliwości jej zmiany. Jednocześnie KE zauważyła, że skarżący może ponownie złożyć wniosek o stwierdzenie posiadania co najmniej 15-letniego doświadczenia zawodowego wraz z odpowiednią dokumentacją. Na ww. pismo skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że organ nie jest zobowiązany do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w procesie badania doświadczenia zawodowego kandydata na biegłego rewidenta, naruszenie art. 107 § 3 i 4 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia, a także naruszenie § 5 pkt 6 regulaminu KE poprzez pominięcie Zespołu do spraw weryfikacji zgłoszeń i wniosków kandydatów na biegłych rewidentów przy weryfikacji i opiniowaniu wniosków w sprawie uznania 15-letniego doświadczenia zawodowego. Zaskarżonemu pismu zarzucił również naruszenie art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o biegłych rewidentach oraz § 34 ust. 1 rozporządzenie MRiF, oraz załącznika nr 7 do uchwały nr 2106/39/2018 Krajowej Rady Biegłych Rewidentów (dalej "KRBR") z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie sposobu dokumentowania praktyki i aplikacji oraz spełnienia wymogu posiadania doświadczenia zawodowego przez kandydatów na biegłych rewidentów, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. W odpowiedzi na skargę KE wniosła o jej odrzucenie podnosząc, że od wydanej przez nią uchwały nie przysługiwało odwołanie, ani następnie skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres właściwości sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności określonych w art. 3 § 2 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". Ten zakres właściwości sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 ustawy o biegłych rewidentach do rejestru biegłych rewidentów może być wpisana osoba fizyczna, która posiada co najmniej 15-letnie doświadczenie zawodowe w zakresie rachunkowości, prawa, finansów i rewizji finansowej, podczas którego nabyła umiejętności wymagane od biegłych rewidentów oraz spełniła warunki, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1-4 oraz 6-8 tejże ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 lit. b tiret drugi spełnienie warunku posiadania doświadczenia zawodowego stwierdza KE na wniosek kandydata na biegłego rewidenta. Organ ten podejmuje decyzje w formie uchwał, o czym stanowi art. 13 ust. 2 ustawy o rewidentach. Podkreślenia wymaga, że ustawa o biegłych rewidentach nie przewiduje aby KE działała na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani nie przewiduje, żeby od podejmowanych przez nią uchwał przysługiwał jakiś środek zaskarżenia, w tym skarga do sądu administracyjnego. Ponadto decyzje podejmowane przez KE w formie uchwał nie są decyzjami administracyjnymi. Nie każda bowiem czynność określona jako decyzja stanowi decyzję administracyjną rozumianą jako jednostronna czynność organu administracji publicznej określającą w sposób prawnie wiążący konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do indywidulanego podmiotu. Tym bardziej, że w przepisach ustawy o biegłych rewidentach ustawodawca rozróżnia pojęcie decyzji oraz decyzji administracyjnej. Wystarczy porównać przywołany przepis art. 13 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach, który stanowi, że KE podejmuje decyzje w formie uchwał, z przepisem art. 17 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym wpis do rejestru biegłych rewidentów uważa się za dokonany, jeżeli Komisja Nadzoru Audytowego, w terminie 45 dni od dnia otrzymania uchwały o wpisie do rejestru, nie wyrazi sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, że celowo rozróżnia on we wskazanych przepisach pojęcie decyzji oraz decyzji administracyjnej i w związku z tym nie są to pojęcia tożsame. Nie zasługuje również na uwzględnienie stanowisko skarżącego, że uchwała KE jest postanowieniem wydanym w trybie współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Po pierwsze, stosownie do art. 106 § 1 k.p.a. ze współdziałaniem organu mamy do czynienia, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W przypadku ustawy o biegłych rewidentach żaden przepis ustawy nie uzależnia podjęcia uchwały o wpisie do rejestru od zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii, zgody lub w innej formie) przez KE. Po drugie, zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. to organ załatwiający sprawę zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 pkt 2 lit. b tiret drugi ustawy o biegłych rewidentach oraz § 35 rozporządzenia MRiF, KE stwierdza spełnienie warunku posiadania doświadczenia zawodowego na wniosek kandydata na biegłego rewidenta. Natomiast art. 106 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko i wyłącznie wówczas, gdy zajęcie stanowiska przez inny organ następuje na wezwanie organu, który załatwia sprawę administracyjną (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el. 2019). W przypadku współdziałania organów wniosek strony do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska jest niedopuszczalny. Po trzecie, organ obowiązany do zajęcia stanowiska zajmuje je w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, o czym stanowi art. 106 § 5 k.p.a. Jak była wyżej mowa przepis art. 13 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach stanowi o tym, że KE podejmuje decyzje w formie uchwał. Nielogicznym byłoby zatem posługiwanie się przez ustawodawcę określeniem uchwała, jeżeli w rzeczywistości chodziłoby o postanowienie wydane w formie współdziałania. W związku z powyższym należy uznać, że przepisy ustawy o biegłych rewidentach i rozporządzenia MRiF wykluczą współdziałanie KRBR i KE w trybie art. 106 k.p.a. Podzielić natomiast należy stanowisko organu, że stosownie do przepisów ustawy o biegłych rewidentach skarżącemu przysługują środki zaskarżenia dopiero na etapie wydania rozstrzygnięcia przez KRBR w przedmiocie wpisu do rejestru. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 6 – 7 ustawy o biegłych rewidentach, KRBR podejmuje uchwały o wpisie do rejestru i wpis uważany jest za dokonany, jeżeli Komisja Nadzoru Audytowego, w terminie 45 dni od dnia otrzymania uchwały, nie wyrazi sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Od decyzji administracyjnej wydanej przez Komisję Nadzoru Audytowego osobie wnioskującej o wpis od rejestru przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji, o czym stanowi art. 17 ust. 8 ustawy o biegłych rewidentach. Natomiast zgodnie z art. 21 ustawy o biegłych rewidentach do uchwał KRBR dotyczących wpisu do rejestru stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś odwołania od uchwał wnosi się do Komisji Nadzoru Audytowego w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Mając powyższe na uwadze, na pismo KE z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], nie przysługiwała skarżącemu skarga do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd odrzuca skargę postanowieniem, co może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.