VI SA/Wa 1985/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2005r. sprawy ze skargi S. Spółka z o.o. w O. na Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] w przedmiocie statusu zakładu pracy chronionej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] Z. K., prowadzący Przedsiębiorstwo Handlowe "S" w O., posiadał status zakładu pracy chronionej przyznany mu decyzją Pełnomocnika ds. Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 1997 r. Nr [...]. Wspomniany przedsiębiorca w dniu [...] sierpnia 1999r. zawiązał jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "S" Sp. z o.o. O., zwaną dalej "skarżącą". Spółka została wpisana do rejestru handlowego w dniu [...] sierpnia 1999r. Aktem notarialnym z dnia [...] maja 2000r. Z. K. przekazał przedsiębiorstwu skarżącej, jako aport, cały majątek Przedsiębiorstwa Handlowego "S". Przejęcie przez skarżącą zarówno majątku Przedsiębiorstwa Handlowego "S" oraz zatrudnionych tam pracowników miało miejsce w dniu [...] maja 2000r. W następstwie zmian, o których wyżej mowa, skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o uznanie, iż jest ona nieprzerwaną kontynuatorką poprzedniego zakładu pracy chronionej Z. K., prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlowe "S". Wnioskowała o dokonanie w powołanej decyzji z dnia [...] lipca 1997r. nr [...] odpowiedniej zmiany w przedmiocie przejęcia przez skarżącą kontynuacji statusu pracy chronionej po pracodawcy Z. K. Decyzją z dnia [...] maja 2000r. nr [...] Wojewoda [...] uwzględnił wniosek. Uznał, iż skarżąca spełnia warunki stawiane zakładom pracy chronionej określone w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123,poz. 776, ze zm.). Zawiadomieniem z dnia [...] września 2000r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 200r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2000r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000r. nr [...] w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1997r., przyznającej Z K. prowadzącemu Przedsiębiorstwo Handlowe "S", status zakładu pracy chronionej. Pismem z dnia [...] grudnia 2000r. skarżąca ponowiła swój poprzedni wniosek w przedmiocie uznania jej za kontynuatorkę w zakresie statusu pracy chronionej po pracodawcy Z. K. Załączyła do wniosku dokumenty na okoliczność spełnienia wymogów, o których mowa w art. 28 cytowanej ustawy. Ostateczną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2001r. nr [...] utrzymano w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001r., przyznającą skarżącej status zakładu pracy chronionej od dnia [...] grudnia 2000r., nie zaś od dnia [...] maja 2000r. jak tego domagała się skarżąca. Na powyższą decyzję "S" Sp. z o.o. w O. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, która wyrokiem z dnia 10 października 2002r. została oddalona. Jeszcze przed wydaniem wyroku przez NSA – 27 września 2002r., do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wpłynął wniosek "S" Sp. z o.o. w O. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka wniosła w nim o uwzględnienie jej odwołania od decyzji Wojewody [...] przez zmianę decyzji tego organu z dnia [...] marca 2001r. podnosząc, iż decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2001r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez to, że nie uwzględniła zasadnego odwołania co do przyznania statusu zakładu od dnia [...] maja 2000r., nie zaś dopiero od dnia [...] grudnia 2000r. Pismem z dnia [...] listopada 2002r. skarżąca została wezwana do sprecyzowania swego wniosku, ze wskazaniem, iż od ostatecznej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jedynie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca nie odpowiedziała na powyższe pismo i dnia [...] kwietnia 2003r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał decyzję, mocą której umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie odwoławczym a na tak wydaną decyzję ostateczną strona złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest zatem podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenie sprawy. Po wydaniu powyższej decyzji "S" Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc ze względu na słuszny interes strony i ważny interes społeczny na postawie art. 155 kpa w związku z art. 8 kpa o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001r. Wskazała, że bezwzględnie w interesie społecznym leży, by osoby niepełnosprawne, które pracowały i pracują nadal w przedsiębiorstwie skarżącej mogły wykazać się, że maja ciągłość zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej. W jej ocenie przesłanki do przyznania statusu zakładu pracy chronionej pracodawca spełnił już dnia [...] maja 2000r. i dlatego też decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001r. powinna być odpowiednio zmieniona. Zdaniem strony za rozwiązaniem takim przemawia również stanowisko Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 1996r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do zmiany decyzji. Dokonanie zmiany decyzji ostatecznej możliwe jest tylko w granicach prawa, natomiast w przedmiotowej sprawie przyznaniu statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej z dniem [...] maja 2000r. sprzeciwia się przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Wskazał, iż podstawą zmiany decyzji nie mogą być okoliczności, które były przedmiotem rozpoznania NSA wydającego w tej sprawie wyrok z dnia 10 października 2002r., w którym uznano skargę za niezasadną. W skardze na powyższą decyzję skarżąca ponownie przedstawiła sytuację faktyczną przedmiotowego zakładu pracy chronionej i podniosła, że nieuwzględnienie wniosku o zmianę decyzji naruszyło kardynalne zasady postępowania administracyjnego tj. wynikającą z art. 6 kpa zasadę praworządności, jak również wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wskazała, iż Minister wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzył sprawy pod kątem dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa oraz że w innych przypadkach były wydawane decyzje o treści wnioskowanej przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że zmiana decyzji ostatecznej możliwa jest tylko w granicach prawa, natomiast w przedmiotowej sprawie zmiana decyzji zgodnie z wnioskiem strony sprzeczna byłaby z przepisami szczególnymi, jakimi są przepisy ustawy o rehabilitacji zdrowotnej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Podano, iż skoro wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w przedmiotowej sprawie nie został uchylony, jak również przepisy szczególne na podstawie których zostało dokonane rozstrzygnięcie organu nie uległy zmianie, to organ ten nie może wydać decyzji sprzecznej z treścią orzeczenia sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tegoż artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawe, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. W grę wchodzi więc kontrola aktów lub czynności w zakresie administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Analizowana pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania. W wyroku z dnia 11 września 1997r. sygn. akt II SA/Gd 538/96 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak podmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych..." Z mocy art. 127 § 3 kpa przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się odpowiednio do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie niniejszej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2002r. został złożony w związku z wydaniem w dniu [...] maja 2001r. decyzji przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001r. Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2001r. była decyzją ostateczną zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 16 kpa i służyła od niej jedynie skarga do sądu administracyjnego, z możliwości której złożenia strona skorzystała. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy od decyzji wydanej przez Ministra w I instancji. Taka sytuacja w sprawie przedmiotowej nie miała miejsca, gdyż Minister orzekał jako organ odwoławczy i dlatego też organ, do którego wniosek z [...] września 2002r. został skierowany winien na mocy art. 134 kpa stwierdzić jego niedopuszczalność. Postanowienie wydane w tym przedmiocie jest ostateczne. Tymczasem Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z naruszeniem prawa na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z otrzymanym pouczeniem skarżący zwrócił się do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym jako podstawę prawną wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001r. wskazał art. 155 kpa w związku z art. 8 kpa. W tym miejscu wskazać należy, wbrew stwierdzeniom skargi, iż do określenia, że sprawa winna być rozpatrzona w aspekcie uwzględnienia słusznego interesu strony i ważnego interesu społecznego doszło dopiero we wniosku z [...] maja 2003r., a nie we wniosku z [...] września 2002r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Zauważyć należy, iż mimo takiego rozstrzygnięcia jak wynika z uzasadnienia decyzji Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozpoznał sprawę co do istoty w oparciu o art. 155 kpa. W ten sposób po raz kolejny doszło do naruszenia obowiązujących przepisów postępowania. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej uprawniony był bowiem do rozpoznania wniosku w granicach określonych przez skarżącego. Zmiana treści wniosku i jego podstawy prawnej na etapie postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalna według Kodeksu postępowania administracyjnego ( tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2000r. sygn. akt V SA 699/99). Zakres rozstrzygnięcia organu II instancji wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy w decyzji organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zmiana np. podstawy prawnej rozstrzyganej sprawy, w tym przypadku podstawy wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i oznacza w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ( tak NSA w wyroku z 17 stycznia 2000r. sygn. akt I SA 178/99 ). Przedmiotowa sprawa nie była badana przez organ I instancji w aspekcie przesłanek z art. 155 kpa. Do takiego badania doszło dopiero w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2003r., czyli w II instancji. W instancji tej uruchomiony zatem został nadzwyczajny tryb postępowania, w wyniku czego doszło do uruchomienia toku instancyjnego określonego w art. 15 kpa. Naruszenia to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia organu wskazują, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.