VI SA/Wa 1986/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA - Maria Jagielska ( spr. ) Asesor WSA - Ewa Marcinkowska Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi D. Ltd. Spółka z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] marca 2002r. Nr [...] w przedmiocie zaprzestania działalności pocztowej oraz określenia terminów gwarantowanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji nakazującej zaprzestanie działalności pocztowej naruszającej obszar zastrzeżony dla Poczty Polskiej oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2002r. w pkt 1, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na rzecz D. Ltd. Spółka z o.o. w W. kwotę 355 zł ( trzysta pięćdziesiąt pięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia [...] września 2004r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną D. Ltd. Spółki z o.o. w W., zwanej dalej D. lub skarżącym, od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2003r. w sprawie ze skargi D. na decyzje Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji z dnia [...] marca 2002r. w przedmiocie zaprzestania działalności pocztowej oraz określania terminów gwarantowanych. Decyzja zaskarżona wydana została w następującym stanie faktycznym. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. stwierdzającą naruszenie pkt 3 ust. 4 ustawy o łączności polegające na świadczeniu usług pocztowych przez przyjmowanie, przewóz i doręczanie korespondencji pisemnej, to jest prowadzenie działalności należącej wyłącznie do Poczty Polskiej, a także brak terminów gwarantowanych dla świadczonych usług nakazał D. Spółka z o.o.: 1) natychmiastowe zaprzestanie działalności pocztowej naruszającej obszar zastrzeżony dla Poczty Polskiej, oraz 2) określenia w ciągu [...] dni w "Warunkach" terminy gwarantowane dla świadczonych usług kurierskich. W uzasadnieniu podniesiono, iż podczas kontroli przeprowadzonej przez [...] Oddział Okręgowy Urzędu Regulacji i Telekomunikacji w placówce Spółki w R. stwierdzono przyjęcie w dniu [...] września 2001 r. do przewozu i doręczenia korespondencji pisemnej, która to usługa jest zastrzeżona wyłącznie dla Poczty Polskiej. Nadto w "Warunkach przewozu i odpowiedzialności D." brak terminów gwarantowanych dla usług kurierskich - co narusza przepis art. 2 pkt 7 i art. 6b ust. 1 pkt 2 ustawy. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka domagała się uchylenia powyższej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie podnosząc między innymi, że usługi świadczone przez D. Sp. z o.o. (dalej "D.") nie są usługami powszechnymi. Ich dostępność jest ograniczona ze względu na dwa kryteria, tj. zarówno ze względu na cenę, jak i możliwość odmowy ze strony D. przyjęcia przesyłki do przewozu. W szczególności D. nie przyjmie na przykład do przewozu przesyłki adresowanej do małego miasteczka lub wsi w Polsce. Prawo do odmowy przyjęcia przesyłki do transportu według własnego uznania zostało zawarte w treści "Warunków przewozu D.". Oznacza to, że nie każdy potencjalny klient D. stanie się nim, podczas gdy każda taka osoba może być klientem Poczty Polskiej. Nadto, podkreślono, że ceny najtańszych usług świadczonych przez D. są przynajmniej pięćdziesięciokrotnie wyższe niż ceny podobnych usług Poczty Polskiej. O powszechnej dostępności - a tym samym o powszechności usług D. nie może być zatem mowy. Skoro zatem usługi D. nie mają charakteru powszechnego, to nie jest możliwe, aby D. wykonywał czynności zastrzeżone dla Poczty Polskiej, o których mowa w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności. Odnosząc się do nakazu określenia przez D. gwarantowanych terminów dla świadczonych usług kurierskich, podano, iż terminy w jakich są dostarczane przesyłki przez D. zostały określone w dokumencie pt. "Czasy tranzytów i strefy cenowe". Dokument ten dostępny jest we wszystkich placówkach D.. Spółka uwzględnia reklamacje dotyczące opóźnionych przesyłek a w przypadku usług typu S. Express oraz M. Express zapewnia zwrot pieniędzy w sytuacji gdy czas doręczenia nie zostanie dotrzymany. W związku z tym warunek przewidziany w art. 6b ust. 1 pkt 1 ustawy o łączności o zapewnieniu doręczenia przesyłek w gwarantowanych terminach został przez D. spełniony zanim Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji wydał decyzję dnia [...] stycznia 2002 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji decyzją z dnia [...] marca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a w uzasadnieniu podniósł m.in., że ustawodawca w art. 2 pkt 1 ustawy o łączności zdefiniował pocztowe usługi o charakterze powszechnym jako "działalność gospodarczą polegającą na przyjmowaniu, przewozie i doręczaniu zwykłych przesyłek listowych, listów poleconych, listów wartościowych i paczek pocztowych oraz nadawaniu i doręczaniu przekazów pocztowych". Zgodnie z tą definicją, usługa wykonana przez odwołującego się należy do sfery usług o charakterze powszechnym. Zgodnie z art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy o łączności, wykonywanie pocztowych usług o charakterze powszechnym w zakresie przyjmowania, przewozu i doręczania w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek listowych - z wyjątkiem druków bezadresowych i ankiet - o masie do 2000 g, listów wartościowych o masie do 2000 g, paczek pocztowych oraz nadawanie i doręczanie przekazów pocztowych - należy wyłącznie do Poczty Polskiej. Uwzględniając powyższe, kwestionowana faktura stanowi kategorię przesyłek listowych o masie nieprzekraczającej 2000 g, wobec czego jej przyjmowanie, przewóz i doręczanie jest zastrzeżone dla Poczty Polskiej. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy o łączności, przez usługi kurierskie rozumie się usługi niemające charakteru powszechnego, polegające na zarobkowym, przyspieszonym przewozie i doręczaniu w gwarantowanym terminie przesyłek. Również art. 6b ust. 2 ustawy jako niezbędny warunek wykonywania usług kurierskich wymienia doręczanie przesyłek w "terminie gwarantowanym". Gwarantowanie terminu doręczenia pociąga za sobą wymóg określenia odpowiedzialności za przekroczenie tego terminu. Cytowana wyżej ustawa nie przewiduje możliwości świadczenia usług kurierskich w terminach innych niż "terminy gwarantowane". Ponadto, treść punktu [...] koncesji nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług kurierskich jednoznacznie wskazuje, że terminy świadczenia tych usług winny znajdować się w warunkach świadczenia usług kurierskich. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu przywołała argumenty już podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dodatkowo wskazała, że przyjęta do przewozu przesyłka zawierająca fakturę nie jest forma korespondencji pisemnej i nie podlega regulacjom art. 3 ust. 4 ustawy o łączności. Dodatkowo, swój udział w postępowaniu zgłosił Związek Pracodawców – Forum Przewoźników Ekspresowych, który podniósł stan niepewności, jaki powstał na tle niejednolitej interpretacji pojęcia "usługi pocztowe o charakterze powszechnym". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie odwołując się do podnoszonych już w zaskarżonej decyzji argumentów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2003r. oddalił skargę. W uzasadnieniu podniósł, iż podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 2002 r. IV CKN 1035/00 (OSNIC z 2003 r. z. 3, poz. 44), iż definicję przesyłki zawartą w w/w rozporządzeniu należy stosować do użytych w ustawie o łączności określeń przesyłki odnoszących się do innych niż powszechne usług pocztowych, m.in. usług kurierskich choć ustawodawca w samej ustawie nie zawarł definicji przesyłki a nie ma racjonalnych powodów dla których określenie to miałoby mieć inne znaczenie w odniesieniu do usług pocztowych o charakterze powszechnym, a inne do pozostałych usług regulowanych w ustawie w tym usług kurierskich. Wskutek powyższego Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, iż faktury nie mieszczą się w pojęciu korespondencji pisemnej - listu. Sąd przyznał, iż ustawowa definicja pocztowej usługi o charakterze powszechnym nie jest jednoznaczna ani wystarczająca i również niejednoznaczne i niewystarczające było w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd orzekający w podanym w wyroku składzie podzielił pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w zacytowanym już wyroku, który do definicji ustawowej usługi o charakterze powszechnym dodaje, iż jest to usługa masowa i powszechnie dostępna, skierowana do nieograniczonego, nieznanego, niezindywidualizowanego kręgu nadawców i odbiorców oraz o nieograniczonym zasięgu terytorialnym. Charakteryzuje się przymusem jej świadczenia na rzecz wszystkich nadawców i odbiorców oraz faktyczny brak możliwości indywidualnego negocjowania warunków usługi. Wykonanie usługi odbywa się z reguły w powszechnym, zwykłym trybie, w sposób odformalizowany, bez rejestrowania przesyłek i za zryczałtowaną opłatą. Podając tak wyczerpującą definicję pocztowej usługi o charakterze powszechnym Sąd Najwyższy dokonał oceny różnic między powyższymi usługami a usługami kurierskimi i podkreślił, iż usługi kurierskie polegają na świadczeniu usług jedynie na rzecz ograniczonej, określonej w wyniku zawartych, indywidualnych umów grupy nadawców, którym przedsiębiorstwo świadczy ściśle określone usługi, polegające przede wszystkim na przyspieszonym przewozie i doręczaniu przesyłki w gwarantowanym terminie za znacznie wyższą, negocjowaną umownie opłatą. Fakt, że przesyłki kierowane są do większej, nieokreślonej liczby odbiorców, nie nadaje usłudze kurierskiej charakteru powszechnej, decyduje bowiem fakt, iż krąg nadawców jest ograniczony i zindywidualizowany w wyniku zawieranych przez przedsiębiorstwo, indywidualnych, pisemnych umów o świadczenie określonych usług kurierskich. Jeśli zatem w ramach tych umów przedsiębiorca świadczący usługi kurierskie przyjmuje, przewozi i doręcza na zlecenie swojego kontrahenta, jako przesyłki kurierskie, także przesyłki listowe o masie do 2000 g, to taka czynność nie stanowi usługi pocztowej o charakterze powszechnym i wobec tego nie narusza monopolu Poczty Polskiej ustanowionego w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności. Naczelny Sąd Administracyjny w podanym składzie podzielił powyższą ocenę, jednak stwierdził, że akt sprawy nie wynika by skarżąca spółka podpisała umowy z nadawcami przesyłek, które zostały ujawnione w czasie przeprowadzonej kontroli a świadczone usługi były wykonywane w ramach tych umów. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej spółki, iż brak było podstaw do nakazania określenia w "Warunkach" terminów gwarantowanych dla świadczonych usług kurierskich. Z art. 2 pkt 7 ustawy wynika, iż przez usługi kurierskie rozumie się usługi niemające charakteru powszechnego, polegające na zarobkowym, przyspieszonym przewozie i doręczaniu w gwarantowanym terminie przesyłek. W warunkach przewozu D. zapisano w pkt 11, że spółka nie gwarantuje regularnych dostaw zgodnie z harmonogramem, a D. nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek opóźnienia. Koncesja spółce została udzielona w dniu [...] marca 1996 r., a więc przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r., która w art. 6b wymienia warunki jakie musi spełniać przedsiębiorstwo ubiegające się o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług kurierskich. W pkt 2 nałożono warunek zapewnienia doręczenia przesyłek w gwarantowanych, przyspieszonych terminach i określenie zakresu swej odpowiedzialności za przekroczenie tych terminów. Skarżąca spółka w koncesji ma określone warunki na jakich wolno jej prowadzić działalność w zakresie usług kurierskich. Z pkt 3 koncesji wyraźnie wynika, iż koncesjobiorca zobowiązany jest do świadczenia usług kurierskich zgodnie z prawem obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Winien jest dostosować tę działalność do obowiązujących przepisów prawa. Organ prawidłowo ustalił, iż brak terminów gwarantowanych w warunkach przewozu D. narusza w/w przepisy ustawy. Wskazanie terminów gwarantowanych do dwóch rodzajów przesyłek M. Express i S. Express nie jest wywiązaniem się z wyżej wymaganego obowiązku terminów gwarantowanych dla usług kurierskich wykonywanych przez spółkę. Terminy gwarantowane obowiązują dotyczą wszystkich usług kurierskich wykonywanych przez przedsiębiorcę, którzy uzyskali koncesję. Reasumując powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa w zaskarżonych decyzjach i dlatego też na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Od orzeczenia tego D. wniosła skargę kasacyjną, którą oparła zarówno na naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 7 i art. 6 "b" ust. 1 pkt 2 ustawy o łączności , jak i naruszeniu art. 52 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Wyrokiem wydanym dnia 16 września 2004r. NSA uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji utrzymującą w mocy poprzednią decyzję z dnia 14 stycznia 2002r. w zakresie nakazującym "D. Ltd. Spółce z o.o. w W. zaprzestania działalności pocztowej naruszającej obszar zastrzeżony dla poczty Polskiej, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przez Sąd przepisów postępowania za uzasadnione w części dotyczącej pominięcia przez ten Sąd umowy z nadawcą przesyłki. Sąd stwierdził bowiem w zaskarżonym, wyroku, że z akt sprawy nie wynika by skarżąca Spółka podpisała umowy z nadawcami przesyłek, które zostały ujawnione w czasie przeprowadzonej kontroli a świadczone usługi były wykonywane w ramach tych umów. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy znajdują się kopie listów przewozowych o nr nr [...],[...][...][...][...][...][...][...][...] dotyczących wymienionych w nich nadawców przesyłek. Rzeczą Sądu była więc ocena czy te listy przewozowe spełniają wymogi indywidualnych umów na wykonywanie przewozu. Wyjaśnienie tych okoliczności ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż, jak trafnie stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku powołując się na pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 10 maja 2002r., sygn. akt CKN 1035/00 dla oceny powszechności usług pocztowych w rozumieniu art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 23 listopada 1990r. o łączności (jedn. tekst Dz.U. z 1995 roku, nr 117, poz. 564), istotne znaczenie ma fakt, iż krąg nadawców jest ograniczony i zindywidualizowany w wyniku zawieranych przez przedsiębiorstwo, indywidualnych, pisemnych umów o świadczenie określonych usług kurierskich. Jeżeli zatem w ramach tych umów przedsiębiorca świadczący usługi kurierskie, także przyjmuje przesyłki listowe o masie do 2000 g, to taka czynność nie stanowi usługi pocztowej o charakterze powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie podzielił tych jej zarzutów, które dotyczyły naruszenia przez Sąd art. 2 pkt 7 i art. 6 "b" ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy o łączności. Sąd trafnie bowiem uznał, że skarżąca Spółka nie określiła terminów gwarantowanych usług kurierskich ani też nie określiła zakresu swej odpowiedzialności za przekroczenie tych terminów. Za takie określenie w żadnym wypadku nie może być uznany zapis w "Ogólnych postanowieniach umowy i zasad odpowiedzialności D.", iż "D. dołoży wszelkich starań w celu zapewnienia dostawy Przesyłki Klienta, zgodnie ze standartowym czasem tranzytowym, jednak nie jest to czas gwarantowany ani nie stanowi części tej umowy", czy też zapis w poz. 11 "Warunków przewozu D.", w której jednoznacznie stwierdzono, że "D. podejmie wszelkie rozsądne starania celem zapewnienia dostawy Przesyłki Klienta zgodnie z harmonogramem regularnych dostaw, ale nie jest to zagwarantowane, ani nie stanowi części tej umowy. D. nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek opóźnienia". D. w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2005r. kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty nr [...] z dnia [...] marca 2002r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2002r. Na rozprawie przed WSA w dniu 15 kwietnia 2005r. doprecyzował swoje żądanie w ten sposób, że wniósł o uchylenie pkt 1 decyzji z dnia [...] stycznia 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. I tak NSA w wyroku z dnia 16 września 2004r. wyjaśnił wątpliwości związane z rozumieniem pojęcia powszechności usług pocztowych na tle art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 23 listopada o łączności (tekst jedn. Dz.U. z 1995r. Nr 117, poz. 564) akceptując pogląd wyrażony przez NSA w uchylonym orzeczeniu, a odwołujący się do poglądu Sądu Najwyższego zawartego w wyroku z dnia 10 maja 2002r. sygn. akt CKN 1035/00, zgodnie z którym dla oceny powszechności usług pocztowych istotne znaczenie ma fakt, iż krąg nadawców jest ograniczony i zindywidualizowany w wyniku zawieranych przez przedsiębiorstwo umów o świadczenie usług kurierskich. Jak stwierdził NSA, jeżeli w ramach zawartych umów przedsiębiorca świadczący usługi kurierskie, przyjmuje także przesyłki listowe o masie do 2000g, to taka czynność nie stanowi usługi pocztowej. Ocena ta jest wiążąca dla Sądu rozpoznającego sprawę mu przekazaną i nie ma już miejsca na kwestionowanie tego poglądu. Do oceny pozostała kwestia listów przewozowych załączonych do akt administracyjnych sprawy i tego czy spełniają one wymogi indywidualnych umów na wykonywanie przewozu. Przewóz dokonuje się w oparciu o zawartą umowę przewozu, a dla jej ważności, jak wynika z odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego, nie jest wymagana forma pisemna. List przewozowy, o którym stanowi art. 780 k.c. nie jest dokumentem obowiązkowym pomiędzy stronami umowy, jednak jego wystawienie skutkuje stosowaniem art. 77 k.c. przewidującym stwierdzenie pismem zmian i uzupełnień umowy zawartej na piśmie. Należy dodatkowo stwierdzić, że zgodnie z art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000r. Nr 50, poz. 601) dowodem zawarcia umowy przewozu jest potwierdzony przez przewoźnika list przewozowy, którym może być także przekaz elektroniczny, wydruk komputerowy lub inny dokument zawierający dane określone w art. 38 tej ustawy. Jak trafnie podniosła strona skarżąca, do przesyłek międzynarodowych, a zakwestionowana przesyłka taki miała charakter, stosuje się przepisy Konwencji o ujednostajnieniu niektórych prawideł dotyczących międzynarodowego przewozu lotniczego z dnia 12 października 1929r. (Dz. U. z 1933r. Nr 8, poz. 49 ) tzw. Konwencji Warszawskiej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tego aktu przewozowy list lotniczy, do chwili dania dowodu przeciwnego, stanowi dowód zawarcia umowy, przyjęcia towaru i warunków przewozu. Mając powyższe przepisy na uwadze, brak jest wątpliwości, że przesyłki, na które wystawione są listy przewozowe, są przesyłane na podstawie zawartych umów. Znajdujące się w aktach sprawy listy przewozowe, jako spełniające wszystkie konieczne warunki listu przewozowego, a mianowicie zawierające nazwę i adres nadawcy, określenie przewoźnika, miejsce przeznaczenia przesyłki oraz nazwę i adres odbiorcy nie mogą nie być uznane za dowód zawarcia umowy przewozu. Jeśli więc skarżący kierował przesyłki do określonej liczby odbiorców na podstawie zawartej umowy indywidualnej o świadczenie usług kurierskich, to nie można twierdzić, że naruszył swoim działaniem obszar zastrzeżony dla Poczty Polskiej, ponieważ nie wykonywał usługi pocztowej o charakterze powszechnym. Tej okoliczności organ nie wziął pod uwagę, błędnie zinterpretował przepis art. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o łączności oraz art. 7 Kpa. czyn naruszył prawo materialne i procesowe w stopniu mającym wpływ na treść decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.