VI SA/Wa 1986/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu I. S. od decyzji Ministra Aktywów Państwowych z dnia "(...)" maja 2021 r. nr "(...)"w przedmiocie ustalenia opłaty za użytkowanie odbiorników oddala sprzeciw Minister Aktywów Państwowych, w decyzji nr [...] z dnia 7 maja 2021 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1689) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Panią I. S., uchylił decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] stycznia 2021 r. Nr [...], ustalającą opłatę za używanie dziewięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 6 129,00 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ww. decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 3 września 2020 r. przeprowadzona została kontrola wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w obiekcie przy ul. [...] w [...], zajmowanym przez stronę na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą [...]. Kontrola została przeprowadzona w obecności Pani W. K.. Protokół z kontroli został bez zastrzeżeń podpisany przez osoby kontrolujące oraz Panią W. K.Do protokołu załączono oświadczenie Pani W. K. z dnia 3 września 2021 r., z którego wynika, że 9 odbiorników telewizyjnych w lokalu zajmowanym przez stronę jest w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Uruchomienie tych odbiorników, w celu stwierdzenia technicznej możliwości dostosowania do odbioru programu, nie było jednak możliwe (powód: pokoje zajęte przez gości). Pismem z dnia 3 listopada 2020 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Jednocześnie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., poinformował stronę o uprawnieniu wypowiedzenia się w sprawie. W piśmie z dnia 10 listopada 2020 r. strona podniosła, że kontrola przeprowadzona została w sposób niezgodny z prawem; pod nieobecność strony. Osoba obecna podczas kontroli nie posiadała zaś wiedzy na temat odbiorników znajdujących się w obiekcie. Strona dodała, że posiada 2 odbiorniki telewizyjne (jeden w stołówce i jeden w apartamencie). W przyszłości zamierza jednak podwyższyć standard pokoi i planuje zakup odbiorników telewizyjnych, a przed sezonem 2021 r. zarejestruje i opłaci abonament. W piśmie z dnia 3 grudnia 2020 r. strona wniosła o odstąpienie od naliczania opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników. Podniosła także, że jest zwolniona z abonamentu RTV, ukończyła bowiem 60 lat, a jej emerytura nie przekracza 50% przeciętnego wynagrodzenia. Wyjaśniła, że fakt niezarejestrowania odbiorników spowodowany był jej niewiedzą. W dniu [...] stycznia 2021 r. organ I instancji wydał decyzję ustalającą opłatę w wysokości 6.129,00 zł za używanie dziewięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Rozstrzygnięcie to zostało wydane m.in. na podstawie protokołu oraz oświadczenia i listy czynności z przeprowadzonej kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników RTV. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. W odwołaniu zarzuciła m.in., że kontrola została przeprowadzona bez jej wiedzy i pod jej nieobecność, a Pani W. K. nie jest jej pracownikiem, ale członkiem rodziny i znajdowała się przypadkiem na terenie pensjonatu. Ponadto podniosła, że ww. osoba nie była upoważniona do reprezentowania strony i udzielania w jej imieniu wyjaśnień, nie posiada bowiem wiedzy o rzeczywistym funkcjonowaniu pensjonatu. Strona zarzuciła także, że organ I Instancji nie odniósł się do składanych przez nią wyjaśnień i pominął przysługujące stronie zwolnienie od opłat abonamentowych. Ponadto wskazała, że w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie może ponosić negatywnych konsekwencji niedotrzymania terminu zarejestrowania odbiornika, jak i terminu na złożenie oświadczenia o spełnianiu warunków do korzystania ze zwolnienia w ww. zakresie. Organ II instancji w zaskarżonej do Sądu decyzji uznał, że decyzja Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 11, 77 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie Ministra Aktywów Państwowych, organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu, powinien dokonać jednoznacznych ustaleń faktycznych, tj. powinien zbadać okoliczność - ilości i okresu używania odbiorników w skontrolowanym lokalu oraz ustalić, czy Pani W. K. posiadała wiedzę o przedmiocie kontroli (czy np. była w obiekcie zatrudniona i od jakiego czasu, czy np. pomaga dorywczo w pracach w kontrolowanym lokalu, jaki był zakres jej obowiązków, czy posiada wiedzę na temat ilości i rozmieszczenia posiadanych przez stronę odbiorników telewizyjnych). W tym celu organ I instancji powinien przesłuchać w charakterze świadka Panią W. K. Jednocześnie organ I instancji może przeprowadzić oględziny miejsca kontroli. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Organ I instancji winien ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał, w tym również treść oświadczeń złożonych przez stronę i załączonych przez nią dowodów. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Pani I.S. zarzuciła decyzji Ministra Aktywów Państwowych z dnia [...] maja 2021 r. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 i 2a k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bez rozpatrzenia zarzutów odwołania uzasadniających zgłoszony wniosek o umorzenie postępowania. Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2) zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest bezzasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dotyczy zatem wyłącznie jej zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., czyli oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie weryfikuje zaś w tym trybie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia istoty sprawy, ani nie przesądza o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia. Art. 64e p.p.s.a. jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., różnicującym w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu i skargi. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Uruchamia jedynie postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez organ odwoławczy ww. decyzji kasacyjnej z [...] maja 2021 r. w granicach wyznaczonych przepisem art. 64e p.p.s.a., Sąd wskazuje, że powołany jako podstawa prawna tej decyzji (będącej przedmiotem sprzeciwu) art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy dopuszczalność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek, tj.: - naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia: - zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przy czym użyte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przekazując sprawę organowi I instancji organ odwoławczy obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W świetle przepisów tego artykułu organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie może bowiem przeprowadzać postępowania dowodowego w jego całokształcie w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej, gdyż prowadziłoby to również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe zasady i wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, nie można - w ocenie Sądu - przypisać organowi odwoławczemu błędu odnośnie uznania, że zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad, którymi zostało dotknięte postępowanie zakończone przez organ I instancji. Zarzuty skargi nie podważają zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego; w szczególności organ ten wskazał na braki w ustaleniach faktycznych, które sprawę niezarejestrowania przez skarżącą odbiorników telewizyjnych oraz ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych czyniły niewyjaśnioną w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle opisanego wyżej - w części wstępnej tego uzasadnienia - stanu faktycznego i prawnego tej sprawy na obecnym etapie postępowania, dotychczasowy materiał dowodowy istotnie nie jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem kończącym i nie da się uzupełnić w ramach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym bez naruszenia zasad postępowania przed tym organem, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stanowisko organu odwoławczego w sprawie oparte zostało na stwierdzeniu, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania nie została wyjaśniona kwestia ilości i okoliczności używania odbiorników telewizyjnych w skontrolowanym obiekcie strony, w sytuacji gdy kontrolujący nie dokonali bezpośredniego ustalenia ilości oraz stanu tych odbiorników, a nie ustalono skąd wiedzę o ww. okolicznościach posiadała Pani W. K. - uczestnicząca w kontroli i składająca do protokołu oświadczenie w tym względzie (które legło u podstaw decyzji pierwszoinstancyjnej). W sytuacji kwestionowania przez stronę w toku sprawy i w odwołaniu ilości odbiorników w obiekcie organ uznał brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, a zatem i możliwości oceny wiarygodności złożonego przez Panią W. K. oświadczenia wiedzy, co do ilości oraz okresu używania tych odbiorników w skontrolowanym obiekcie. W ocenie Sądu - w okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy - jest to stanowisko uzasadnione, z konsekwencją konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu weryfikacji ustaleń kontroli. Zakres tego postępowania jest szeroki, tak że w myśl poczynionych tu wcześniej uwag na tle zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., winno być ono udziałem organu I instancji. W kontekście zarzutów i argumentacji odwołania - w sprawie nie wyjaśniono bowiem w sposób wyczerpujący i niewątpliwy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego sprawy, tak żeby możliwa była ostateczna subsumcja tych okoliczności pod zastosowane normy prawa. Oznacza to, że organ I instancji działał w sprawie z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w świetle których organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć/rozważyć cały materiał dowodowy. To ostatnie polega na gruntowej analizie tego materiału przez przypisanie mocy i wiarygodności poszczególnym dowodom. Analiza ta winna doprowadzić do szczegółowego wykazania dlaczego dany dowód jest relewantny dla sprawy skutkiem nadania mu znaczenia ważniejszego niż odmienne twierdzenia/argumentacja strony i ewentualne dowody przez nią przeciwstawione. Organ nie może przy tym używać w tej materii stwierdzeń lakonicznych czy skrótowych, ale obowiązany jest posłużyć się ocenami o cechach wysokiej indywidualizacji. Z tych powodów należało odnotować prawidłowość uznania przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy w sprawie, analizowany z punktu widzenia reguł wskazanych art. 80 w zw. z art. 75 k.p.a., nie pozwala na wydanie w niej rozstrzygnięcia, a decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 11, 77 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W sprawie zasadne byłoby odebranie przez organ I instancji stosownych oświadczeń w przedmiocie kontroli, a także przesłuchanie osób posiadających wiedzę w przedmiocie kontroli w charakterze świadka, co do ilości oraz okresu używania odbiorników w skontrolowanym obiekcie w czasie kontroli. Pomimo bowiem, iż organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, to z zebranego materiału w sprawie, wynika iż nie dążył do zweryfikowania ustaleń kontroli przy istnieniu (w kontekście podnoszonych zarzutów i argumentacji skarżącej spółki w sprawie) wątpliwości w obszarze czynionych ustaleń faktycznych, przede wszystkim dotyczących ww. oświadczenia Pani W. K., na którym oparł rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ odwoławczy udzielił organowi I instancji wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Mianowicie organ ten, biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone przez pełnomocnika strony w odwołaniu, winien (w szczególności) dokonać jednoznacznych ustaleń faktycznych, tj. zbadać ilość i okoliczność okresu używania odbiorników w skontrolowanym obiekcie. W tym celu może np. przeprowadzić oględziny miejsca kontroli. Powinien zwrócić się także o udzielenie informacji na temat zatrudnienia Pani W. K. oraz zakresu jej obowiązków. W razie niewyjaśnienia - po wyczerpaniu tych środków dowodowych lub z powodu ich braku - faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ może dla ich wyjaśnienia przesłuchać stronę z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. (por. pełne uzasadnienie decyzji odwoławczej w tym zakresie w aktach administracyjnych sprawy). Organ odwoławczy – stosownie do treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – wykazał zatem wydanie przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania (precyzując te naruszenia), oraz to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak również wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym zadziałał stosownie i w wykonaniu dyspozycji tego przepisu. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalany stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Organ odwoławczy zasadniczo nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Dopiero, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwia organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 2219/15 i podane tam orzecznictwo). Nie zmienia tych ustaleń treść art. 138 §2a k.p.a., skoro w pierwszej kolejności należy dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych i należycie ocenić zgromadzony materiał dowodowy. Co więcej, takimi wytycznymi na pewno nie byłby związany tut. sąd administracyjny, który dokonuje kontroli rozstrzygnięć, a nie dopatrzył się żadnych takich uchybień, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej do Sądu decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.