VI SA/Wa 1988/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na pismo Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przesłania kserokopii akt sprawy postanawia: odrzucić skargę Skarżący S. M. pismem z [...] czerwca 2018 r., po zakończeniu postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego w sprawie [...], zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, o nadesłanie kserokopii akt sprawy. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący został poinformowany, że rolą organu nie jest wydawanie stronie kopii akt sprawy ale zapewnienie jej dostępu do akt sprawy. Wobec powyższego, skarżący ponownie (pismem z [...] sierpnia 2018 r.) w oparciu o art. 73 i 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.", wniósł o przesłanie kserokopii akt sprawy, w szczególności protokołu z posiedzenia komisji odpowiedzialności zawodowej wraz z wnioskami końcowymi oraz uzasadnieniem, ze względu na zamieszkanie na krańcu Polski, podeszły wiek i nienajlepszy stan zdrowia. Ponadto skarżący podniósł, że do tej pory otrzymywał protokoły z prowadzonego postępowania, załączając pisma z [...] lipca 2016 r. i [...] września 2015 r. przekazujące protokoły końcowe z przeprowadzonych postępowań wyjaśniających. W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z [...] lipca 2018 r. Ponadto podniósł, że w pismach skarżącego nie zostały konkretnie wskazane dokumenty, których kserokopii skarżący żąda, co wiązałoby się z koniecznością sporządzenia kserokopii całości akt sprawy a rolą organu nie jest wydawanie stronie kopii całych obszernych akt sprawy ale zapewnienie jej dostępu do akt sprawy. Skargę na powyższe pismo z [...] sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 73 § 2, art. 74 § 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 144 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego pisma oraz poprzedzającego go pisma z [...] lipca 2018 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że niniejszej odmowa przesłania kserokopii akt sprawy winna być wydana w formie zaskarżalnego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu brak było podstaw do wydania w niniejszej sprawie postanowienia, gdyż skarżący nie wystąpił o wydanie uwierzytelnionych odpisów akt sprawy lecz tylko o wydanie kserokopii akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi (art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy przede wszystkim określić (ustalić) charakter zaskarżonego z [...] sierpnia 2018 r. pisma Ministra Inwestycji i Rozwoju. Zgodnie z art. 73 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1), strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Natomiast w myśl art. 74 § 2 odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W tym miejscu należy podkreślić, że z uwagi na rozbieżności w stosowaniu przepisu art. 73 § 1 k.p.a. na tle zakresu prawa strony do wzglądu w akta sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów została wydana 8 października 2018 r. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 1/18. Zgodnie z ww. uchwałą, w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. NSA podkreślił, że w polskim systemie prawnym instytucja udostępnienia akt administracyjnych ewoluowała na przestrzeni stulecia, ustawodawca stopniowo wzmacniał uprawnienia strony zainteresowanej dostępem do akt. Dostępność akt dla strony stała się regułą. Uprawnienie to ma także podstawy prawne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co świadczy o jego doniosłości. Przepis art. 51 ust. 3 Konstytucji RP przyznaje każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowo dokumentów i zbiorów danych a ograniczenie tego prawa określić może jedynie ustawa. W postępowaniu administracyjnym taką funkcję spełniają obecnie art. 73 i art. 74 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w pełni zaaprobował argumentację, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że odczytując przepis art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy jednak na względzie, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych. NSA dalej podkreślił, że w takiej sytuacji odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii, co nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawnym. NSA zwróci także uwagę, że w odniesieniu do czynności udostępnienia akt sprawy rozróżnianie pojęć "odpis" – "kopia" nie jest celowe, gdy zważy się, że w dobie stanowienia przepisu art. 73 k.p.a. nie znano pojęcia np. kserokopii, a poziom ówczesnej technologii nie pozwalał na takie odwzorowanie treści dokumentu, jakie dostępne jest obecnie. Reasumując, odmowa udostępnienia akt (odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów) następuje w myśl art. 74 § 2 k.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast postanowienie w myśl art. 124 § 1 k.p.a. powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Natomiast w myśl § 2 postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że pismo z [...] sierpnia 2018 r. nie może zostać uznane za postanowienie, gdyż nie spełnia wyżej wymienionych wymogów. Przede wszystkim pismo to nie zawiera podstawy prawnej, nie został w nim wskazany żaden konkretny przepis prawa a jedynie powołano się ogólnie na przepisy k.p.a. Nie sposób też uznać, że zawiera rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy zostało w nim stwierdzone, że zostaje podtrzymane stanowisko zawarte w piśmie z [...] lipca 2018 r. Sąd podkreśla, że pismo z [...] lipca 2018 r. dotyczyło poprzedniego wniosku skarżącego z [...] czerwca 2018 r. a nie wniosku z [...] sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu, niniejsze pismo ma jedynie charakter informacyjny i nie może zostać uznane także za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) skoro odmowa udostępnienia akt następuje w formie zaskarżalnego postanowienia (art. 74 § 2 k.p.a.). Niemniej Sąd wskazuje, że w przypadku wątpliwości organu co do zakresu wniosku (żądania strony) organ ma do dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tym samym, jeżeli w ocenie organu we wniosku o udostępnienie akt sprawy (sporządzeniu kserokopii akt sprawy), nie zostało wskazane precyzyjnie, których dokumentów żądanie dotyczy - czy wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (np. także zwrotnych potwierdzeń odbioru), organ winien rozważyć możliwość zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i mieć na względzie uwagi NSA zawarte we wspomnianej wyżej uchwale, że w odniesieniu do czynności udostępniania akt sprawy rozróżnianie pojęć "odpis"- "kopia" nie jest celowe, gdyż w dobie stanowienia przepisu art. 73 k.p.a. nie znano pojęcia np. kserokopia. Jednakże w przypadku pozostawienia bez rozpoznania wniosku w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., jak wskazał NSA w uchwale z 3 września 2013 r. I OPS 2/13 przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto zauważenia wymaga, to że w przypadku niezałatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania jest przedmiotem skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że w sprawie nie zostało wydane postanowienie a jedynie skierowano do strony pismo informacyjne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.