VI SA/Wa 199/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Gronowski Sędziowie WSA Pamela Kuraś - Dębecka Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zjazd na drogę krajową oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...], na podstawie art. 29 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nie zezwolił J. Z. na wybudowanie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]na działkę nr [...] położoną w miejscowości Z. Stanowisko swoje organ administracji oparł na przesłankach z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia na drodze krajowej klasy G (drodze głównej) liczbę i częstość zjazdów należy ograniczyć ze względu na konieczność zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z uwagi na powyższe obsługa komunikacyjna powinna odbywać się poprzez istniejący zjazd znajdujący się na granicy działek nr [...] i [...]. Od decyzji tej J. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponawiając prośbę o wydanie zezwolenia na urządzenie zjazdu. Skarżący informował, że zjazdu, na który powoływał się organ administracji (na granicy działek nr [...] i nr [...]) nie ma. W wyniku przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych w 2004 r. i ustalenia granicy z działką nr [...] jego nieruchomość została pozbawiona możliwości dojazdu z drogi krajowej, a innej komunikacji nie ma. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ administracji, opierając się na mapie zasadniczej dostarczonej przez skarżącego wywodzi, iż z mapy tej wynika, że działka nr [...] posiada wspólny zjazd z działką sąsiednią nr [...] na drogę krajowa nr [...]. Zatem wydanie zezwolenia na drugi zjazd dla nieruchomości skarżącego stałoby w sprzeczności z postanowieniami § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wybudowanie drugiego zjazdu stałoby także w sprzeczności, jak stwierdza to organ administracji, z § 3 pkt 4 w/w rozporządzenia z uwagi na konieczność zachowania klasy drogi w zakresie jej parametrów technicznych i funkcjonalnych. Wyważając słuszny interes w sprawie, organ administracji uznał, iż interes społeczny powinien mieć w tej sytuacji pierwszeństwo przed interesem strony. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o zmianie przebiegu granicy z działką sąsiednią, co miałoby skutkować pozbawieniem go dostępu do drogi publicznej, organ administracji stwierdził, iż jest to niezgodne z prawdą. Wspólny zjazd nadal będzie znajdował się w granicach działki J. Z., aczkolwiek nie będzie usytuowany symetrycznie do granicy. Jednakże w takiej sytuacji skarżący może wystąpić z wnioskiem o jego stosowne poszerzenie niezbędne dla zapewnienia koniecznej komunikacji z drogą publiczną. Na decyzję tę J. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazując na zmianę przebiegu granicy z działką sąsiednią dowodził, iż dawny wspólny zjazd zmniejszył się po jego stronie do szerokości uniemożliwiającej przejazd samochodom. Nadto, z uwagi na zabudowę, przebiega on bezpośrednio przy budynku mieszkalnym skarżącego. Nie istnieje więc inna możliwość dostępu do drogi publicznej, jak przez wybudowanie nowego zjazdu od strony zachodniej działki. Zdaniem skarżącego powołanie się przez organ administracji na interes społeczny godzi w jego prawa pozbawiając go dostępu do drogi krajowej jako jedynego ciągu komunikacyjnego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. Organ administracji ponownie podnosi okoliczność, iż po stronie działki skarżącego pozostała część zjazdu z jego nieruchomości na drogę krajową. Natomiast fakt, iż zjazd ten uległ zwężeniu skutkiem zmiany przebiegu granicy, uzasadnia jedynie wniosek o jego poszerzenie. W dalszej części przebiegu drogi wewnętrznej po działce nr [...] skarżący może przeprowadzić komunikację wzdłuż pasa drogowego do zachodniej granicy nieruchomości, aż do połączenia z przebudowanym (poszerzonym) istniejącym zjazdem z drogi krajowej. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Zaskarżona decyzja oparta została na art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Art. 29 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy określa formę w jakiej wydaje się zezwolenie na urządzenie zjazdu, jest to decyzja administracyjna wydawana przez zarządcę drogi, w rozpoznawanej sprawie jest nim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Drugi z powołanych przepisów stanowi, iż ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, o jakich mowa w powołanym art. 29 ust. 3 w/w ustawy o drogach publicznych, określa § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Przepis ten stanowi, iż droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje na konieczność ograniczenia ilości zjazdów na drogę klasy G, a wniosek skarżącego dotyczy właśnie takiej sytuacji. W analogicznej, jak rozpoznawana sprawa, wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrażając między innymi w wyroku z dnia 31 marca 1999 r. (sygn. akt 188/99) pogląd, który Sąd orzekający podziela, iż "Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności". Z dołączonej przez skarżącego mapy służącej do celów projektowych, zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatu [...] wynika, iż po przeprowadzeniu rozgraniczenia nieruchomości skarżącego nr [...] z nieruchomością sąsiednią nr [...], na nieruchomości skarżącego pozostała część zjazdu na drogę krajową nr [...]. Zjazd ten jednakże, w ocenie skarżącego, jest zbyt wąski by mógł służyć koniecznej komunikacji jego działki z drogą publiczną. Organ administracji wskazywał zatem na możliwość takiego jego poszerzenia by spełniał wymagania funkcjonalne dla nieruchomości J. Z. jednakże, w ocenie Sądu orzekającego, skarżący nie rozumie czym jest zjazd. W jego przekonaniu zjazdem jest pas drogi od drogi krajowej do jego zabudowań. Należy zatem wskazać na definicję zjazdu zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) stanowiącym, iż przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem zjazd należy rozumieć jako pas terenu bezpośrednio przylegający do drogi publicznej. Nie jest nim pozostała część nieruchomości stanowiąca własność skarżącego. Może po niej jeździć w taki sposób jaki uzna za stosowny. Okoliczność, iż sąsiad skarżącego korzysta ze swojej nieruchomości w taki właśnie sposób nie może być przedmiotem rozpoznania Sądu orzekającego w sprawie. Sąd administracyjny nie dokonuje rozgraniczeń nieruchomości, a także nie ustala zasad wzajemnego korzystania sąsiedzkiego z gruntów, albowiem bada jedynie legalność (zgodność z prawem) decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu orzekającego, organ administracji nie naruszył prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię, a także nie naruszył przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz można jedynie wskazać, co uczynił już organ administracji, iż skarżący może wystąpić do zarządcy drogi z wnioskiem o poszerzenie istniejącego na nieruchomości skarżącego zjazdu w taki sposób, by spełniał on funkcje niezbędne dla komunikacji jego nieruchomości z drogą publiczną. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wobec nieuwzględnienia skargi, orzekł jak w sentencji.