VI SA/Wa 1992/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga T. K. i P. K. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "T." s.c. z siedzibą w [...] – dalej także skarżący, na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach [...],[...] i [...] stycznia 2009 r. oraz [...] lutego 2009 r. w "T." s.c., przeprowadzono kontrolę w zakresie zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych tej spółki z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz przepisami wykonawczymi do niej. Jak wynika z protokołu kontroli, kontrola obejmowała okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r., od [...] lutego 2008 r. do [...] lipca 2008 r. oraz od [...] maja 2008 r. do [...] lipca 2008 r. W wyniku stwierdzenia szeregu nieprawidłowości, pismem z [...] marca 2009 r. skarżący zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczeni o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w protokole z kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy. Decyzją z [...] marca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na postawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd., nałożył na T. K. i P. K. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "T." s.c. z siedzibą w [...], karę pieniężną w kwocie 29.000 złotych. Organ wskazał, że skarżący w ramach prowadzonej działalności naruszyli przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz art. 92 ust. 4 utd., za co orzeczono kary pieniężne w wysokości wskazanej w załączniku do utd., a mianowicie poprzez: 1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę przez trzech kierowców, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w łącznej kwocie 10.300 złotych zgodnie z odpowiednio lp. 10.2 lit. a) i lp. 10.2 lit. b) załącznika do utd.; 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut przez kierowcę J. S., za co została nałożona kara w łącznej kwocie 1.600 złotych zgodnie z odpowiednio lp. 10.3 lit. a) i lp. 10.3 lit. b) załącznika do utd.; 3. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę przez trzech kierowców wskazanych w decyzji, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w łącznej kwocie 8.000 złotych, odpowiednio do lp. 10.4 lit. a) i lp. 10.4 lit. b) załącznika do utd.; 4. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego, poprzez zapisywanie wykresówki za długo przez dwóch kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 600 złotych zgodnie z lp. 11.2 ust. 2 załącznika do utd.; 5. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień, przez wskazanych w uzasadnieniu kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 1.500 złotych zgodnie z lp. 11.4 ust. 1 załącznika do utd.; 6. okazanie wykresówek, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności trzech kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 7.000 złotych zgodnie z lp. 11.4 ust. 2 załącznika do utd.; W odwołaniu od ww. decyzji skarżący domagali się jej uchylenia, podnosząc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 Kpa. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, o czym świadczył między innymi fakt odmowy złożenia przez kierowców wskazanych w protokole z kontroli wyjaśnień i pominięcia odnotowania ich stanowiska w ogóle. Zarzucili organowi błąd w przyjęciu, że karę pieniężną nakłada się na właścicieli kontrolowanej spółki, a nie na jej pracowników. Ponadto sformułowali zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa. poprzez brak wykazania podstawy prawnej wysokości kary pieniężnej orzeczonej w stosunku do każdego z naruszeń stwierdzonych w trakcie kontroli, a wskazanie jej jedynie w formie łącznej, uniemożliwiającej analizę, który z kierowców i w jakim zakresie przyczynił się do spowodowania poszczególnego naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] września 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa.: 1) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 7.000 złotych z tytułu okazania wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania, 2) uchylił też decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.500 złotych z tytułu nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i przekazał w tym zakresie sprawę do powtórnego rozpoznania, 3) w pozostałej części utrzymał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w mocy. W uzasadnieniu decyzji GITD odnosząc się do naruszeń z lp. 10.2 lit. a) i b) załącznika do utd., po analizie wykresówek poszczególnych kierowców, wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 10.300 złotych nałożył w sposób prawidłowy. W podobny sposób ocenił trafność nałożenia kary pieniężnej określonej w lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do utd. w wysokości 1.600 złotych. Organ przechodząc do zasadności nałożenia na skarżących kary pieniężnej za naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, z tytułu którego w rozpatrywanej sprawie zgodnie z lp. 10.4 lit. a) i b) załącznika do utd. nałożono karę w wysokości 8.000 złotych, wskazał, że została ona nałożona w sposób prawidłowy. Również przychylił się do nałożenia na skarżących przez organ I instancji kary pieniężnej z kwocie 600 złotych, zgodnie z lp. 11.2 ust. 2 załącznika do utd. Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił także argumentację świadczącą o zasadności uchylenia decyzji organu I instancji we wspomnianym wyżej zakresie. Uznał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zasadnym będzie przesłuchanie dwóch kierowców, tj. M. M. oraz J. S., celem ustalenia, czy wspomnieni kierowcy w okresie objętym kontrolą, podlegali obowiązkowi rejestracji swojej aktywności. Ponadto organ, odnosząc się do naruszenia z lp. 11.4 ust. 2 stwierdził, że wykazane w trakcie kontroli różnice w przebytej drodze nie przesądzają o brakach w zapisie aktywności kierowców, dlatego zasadnym będzie w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przesłuchanie kierowców na tę okoliczność. GITD w odpowiedzi na zarzut skarżących polegający na niewłaściwym wskazaniu przez organ I instancji adresata orzeczonych kar pieniężnych wskazał, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r. że zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 utd. sankcje w nim zawarte odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a więc nie do kierowców danego przewoźnika, lecz do samego przedsiębiorcy. Ponadto podzielił argumentację organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń i zasadności wymierzenia kar pieniężnych w wysokości wskazanej w załączniku do utd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagali się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy części decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Argumentowali, iż w postępowaniu mającym na celu stwierdzenie wykroczenia, za które organ nakłada karę pieniężną, przekonanie o zasadności jej wymierzenia powinno kształtować się w oparciu całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponownie odnieśli się do okoliczności obciążenia winą kierowców za dokonane przez nich naruszenia, a faktycznym wymierzeniem kary skarżącym i stwierdzili na tym tle, że taki punkt odniesienia dla organu w procesie podejmowania decyzji administracyjnej jest daleko idącym uproszczeniem. Uznali, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest opisem tego, co wynika między innymi z wykresówek poddanych kontroli i nie posiada ustosunkowania do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie zawiera przyczyn odmowy przyjęcia wyjaśnień kierowców, dokonujących transportu w okresach objętych kontrolą przez upoważnione służby Inspekcji Drogowej. W dalszej części uzasadnienia skargi powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, jednakże z innych względów, niż w niej przywołane. Przedmiotem kontroli sądowej jest sprawa o nałożenie na skarżących na podstawie art. 93 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (utd.) kary pieniężnej w wyniku przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż realizowana przez sąd administracyjny kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia odnosić się musi do całego postępowania administracyjnego i dotyczyć musi rozstrzyganej przez ten organ sprawy administracyjnej. Zatem niezależnie od tego, czy skarżący, dokonując podziału rozstrzygnięcia w sprawie wydanego, składa skargę na część rozstrzygnięcia, sąd zobowiązany jest do skontrolowania całego aktu, jeżeli załatwia on jedną sprawę administracyjną. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji, stwierdzając szereg naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów regulujących czas pracy kierowców, nałożył na skarżących karę pieniężną w dopuszczonej art. 92 ust. 2 utd. wysokości 29.000 złotych, wskazując w uzasadnieniu decyzji jakie jednostkowe naruszenia i przypisane im kary składają się na powyższe rozstrzygnięcie. Wydana przez GITD na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa. decyzja uchyliła decyzję organu I instancji w części dotyczącej dwóch kar, a w pozostałej części utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Działanie takie uznać należy za nieprawidłowe. Jak już wyżej wskazano, rozpatrywaną sprawą administracyjną jest sprawa o nałożenie na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym jednej kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem w sposób naruszający obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów wskazanych w art. 92 ust. 1 utd. O tym, czy w konkretnej sprawie będziemy mieli do czynienia z jedną, czy z kilkoma sprawami administracyjnymi decydować będzie treść podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia i charakter stwierdzonych naruszeń. Stwierdzenie naruszenia przez określonego przedsiębiorcę przepisu, czy przepisów jednego ze wskazanych art. 92 ust. 1 unormowań, skutkujące nałożeniem kary pieniężnej, określa podmiotowe i przedmiotowe granice jednej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu dopuszczalne jest, aby organ, formułując sentencję decyzji, nałożył na przedsiębiorcę transportowego, w dopuszczalnych prawem granicach, kilka kar za stwierdzone naruszenia różnych przepisów, np. za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz za naruszenie przepisów ustawy o czasie pracy kierowców. W rozpatrywanej sprawie tak się jednak nie stało, zaś organ nałożył jedną karę za wszystkie stwierdzone naruszenia. Przedmiotem sprawy administracyjnej jest zatem nałożenie kary pieniężnej 29.000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. Tak określony przedmiot sprawy wynika wprost z sentencji decyzji organu I instancji. Organ II instancji rozstrzygnął odwołanie w jednej sprawie o określonym wyżej przedmiocie, przyjmując za podstawę swego działania zarówno art. 138 § 1 pkt 1, jak też § 2 Kpa. tego samego artykułu, czym naruszył wskazane przepisy. Jak wynika z treści art. 138 § 1 pkt 1, 2 i 3 i § 2 ustawodawca stworzył organowi odwoławczemu kilka możliwości działania, a mianowicie organ ten może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty, lub uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego (§ 2). Mając na uwadze powołany przepis należy stwierdzić, że określone w nim sposoby działania organu administracji jako organu odwoławczego mają charakter wyczerpujący i w stosunku do jednej sprawy rozłączny. Powyższe oznacza, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji od decyzji wydanej w jednej sprawie, organ odwoławczy może zareagować tylko w jeden ze wskazanych cyt. przepisem sposobów. Za niedopuszczalne należy uznać każde działanie wykraczające w jednej sprawie poza wskazane w art. 138 § 1 i § 2 Kpa. dyspozycje. Nie jest zatem możliwe, aby organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie w sprawie, w której przedmiot został określony w sentencji decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny jako jedna kara pieniężna, mógł zastosować zarówno przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., jak też równocześnie § 2 tego artykułu. Nie jest również możliwe, aby na podstawie art. 138 § 2 Kpa. część jednej sprawy przekazać do ponownego rozpatrzenia, a inną część tej samej przecież sprawy utrzymać w mocy. Powyższej konstatacji nie zmienia fakt, iż organ w uzasadnieniu decyzji wymienił kary jednostkowe za poszczególne naruszenia. Kary cząstkowe podane w uzasadnieniu decyzji nie zastąpią ani nie uzupełnią samego rozstrzygnięcia zawierającego się w jego sentencji. W tak sformułowanej, jak w przedmiotowej sprawie, decyzji organu I instancji, niezależnie od liczby stwierdzonych podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszeń, nałożona za naruszenia wyszczególnione w uzasadnieniu decyzji kara pieniężna wyrażona jedną kwotą, będzie zawsze kreowała jedną sprawę administracyjną, która nie będzie mogła ulec w postępowaniu odwoławczym rozdzieleniu i załatwieniu jej w różny sposób. W sytuacji jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, kierując się wskazanymi w uzasadnieniu decyzji karami jednostkowymi, zamiast nałożoną przez organ I instancji jedną karą 29.000 złotych, wadliwie przyjął, iż decyzja jest w istocie rzeczy decyzją podzielną, tzn. taką, na którą składa się kilka rozstrzygnięć. W wyniku uchylenia jednej decyzji w niewynikających z sentencji decyzji organu I instancji częściach dotyczących dwóch kar i przekazania w tych częściach do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa.), organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. pozostawił w mocy część decyzji, niewyspecyfikowaną przez organ I instancji. Działanie takie naruszyło zarówno przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., jak też § 2 tego artykułu. Ponownie rozpatrując sprawę, GITD uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię i rozpatrzy wniesione przez skarżących odwołanie od jednej sprawy administracyjnej, stosując prawidłowo przepis art. 138 § 1 lub § 2 Kpa., mając na uwadze, że organ I instancji nie nakładał kar pieniężnych za poszczególne naruszenia i nie ograniczył ich do dopuszczalnej wysokości zgodnie z art. 92 ust. 2 utd., lecz nałożył jedną karę pieniężną w wysokości wynikającej z tego ograniczenia. Mimo, iż skarżący zaskarżyli decyzję GITD w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, Sąd poruszając się w granicach sprawy, a nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oceniał całe rozstrzygnięcie GITD jako wydane w jednej sprawie administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.